建立国有资本经营预算制度 推进国有经济布局结构调整

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对于完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构调整，解决国有企业改革发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。近几年来，在湖北省政府的正确领导下，全省认真贯彻落实《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，推进国有资本经营预算工作深入开展，取得明显成效。
    一、省出资企业资本预算工作开展情况
    湖北省出资企业资本预算工作起步较早，于2007年开始启动试编，试行期间，省级国有资本经营预算与省级公共财政预算混编，经省政府批准后执行。2010年11月23日，经省人民政府同意，省政府办公厅印发《湖北省省级国有资本经营预算管理暂行办法》（鄂政办发[2010]115号），标志着全省省级国有资本经营预算由试编阶段进入到正式编制阶段，按年度单独编制，纳入省政府预算，报省人民代表大会批准。
    1.依法合规，加强国有资本预算管理制度建设。按照“先立规矩，后办事”的原则，省政府、省政府办公厅先后印发《湖北省人民政府关于试行国有资本经营预算的实施意见》（鄂政发[2008]21号）、《省人民政府办公厅关于印发湖北省省属国有企业改革与发展专项资金管理办法（试行）的通知》（鄂政办发[2007]100号）、《省人民政府办公厅关于印发湖北省省级国有资本经营预算管理暂行办法的通知》（鄂政办发[2010]115号）等3个规范性文件。省财政厅、省国资委等部门制定了《省财政厅、省审计厅、省国资委关于印发湖北省省出资企业国有资本收益收取管理办法的通知》（鄂财企规[2011]3号）、《省出资企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》（鄂国资产权[2011]318号）等制度。以上文件和制度，对建立国有资本经营预算制度的指导思想、基本原则、收支范围、征收标准、职责分工、预算编制、预算执行和监督做了明确规定，为开展国有资本经营预算提供了制度保障。2011年5月26日，省人大常委会审议通过《湖北省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》是全国第一部地方性国有资产监督管理法规，对做好新形势下国资监管工作做出了许多富有创新的规定，在国有资本经营预算制度方面，专门有一个章节，包含五条内容。其创新之处在于：一是明确将省级国有经营性资产全部纳入国资监管，建立文化企业国有资产“统一纳入、委托管理”的体制，由履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体监督管理，拓展了国资监管和国有资本经营预算范围；二是将本级人民政府调入的收入作为收入来源；三是对预算支出的范围进行了细化，将费用性支出明确为国家出资企业改革成本支出和履行出资人职责的机构的监管费用支出等，将资本性支出明确为对国家出资企业和重点产业的资本性投入。《条例》对国有资本经营预算管理实践中一些行之有效的制度给予充分肯定并提升到法规层面，为开展国有资本经营预算提供了法律保障。
    2.职责明确，形成有效工作运行机制。省国资委作为预算单位，负责向省财政厅提出国有资本经营预算建议草案；省财政厅作为预算主管部门，负责国有资本经营预算草案编制工作；国有资本经营预算按年度单独编制，纳入省政府预算，报省人民代表大会批准。加强领导，省国资委成立省出资企业国有资本经营预算管理工作协调小组，主要领导任组长，分管领导任副组长，相关处室负责人为协调小组成员。制定《省国资委国有资本经营预算管理工作规则》，明确省国资委内部职责分工，规范工作程序，形成了有效的工作运行机制。
    3.认真组织，编制国有资本预算建议草案。牢牢把握“以收定支、收支平衡”的原则，资本预算支出按当年收入规模安排，不列赤字。按照收支两条线的管理原则，组织省出资企业申报预算收入和支出项目，统筹兼顾，综合平衡，编制了四个年度的国有资本预算建议草案。
    4.应收尽收，组织完成上交国有资本收益。国有资本经营预算收入包括国有独资企业、国有独资公司按规定上交的利润，国有资本控股公司、参股公司中国有股应分得的利息和红利，国家出资企业国有资产转让净收入，本级人民政府调入的收入等。国有独资企业、国有独资公司2007～2010年按10%的比例上交利润，2011年调整为按15%的比例上交利润。省出资企业上交收入意识不断增强，克服资本金投入不足、债务负担重等困难，及时足额完成收益上交任务，出资人收益权得到落实。
    5.以收定支，合理安排支出。在预算支出安排中，紧紧围绕国资委中心工作任务，确定资本预算支出重点和方向。不断加大资本性支出比例，调整国有经济布局和结构，培育新兴产业，增强核心竞争力。资本性支出主要支持省级投融资平台和中小企业融资担保平台建设，支持重点企业发展和基础设施项目建设。费用性支出安排重点支持企业改革改制，帮助企业解决历史遗留问题，减轻包袱，轻装上阵。
    二、市州出资企业资本预算工作开展情况
    从市州情况看，武汉、黄石、十堰、荆州、宜昌、襄阳、荆门、孝感和咸宁等9个地方开展了国有资本经营预算工作，虽然开展时间和工作进展不尽相同，但各有特色，取得积极成效。
    1.基本建立制度框架，形成较为有效的工作机制。建立了“一个意见，两个办法”的资本预算制度框架，即《关于试行市级国有资本经营预算的实施意见》、《市级国有资本经营预算编报办法》和《市属企业国有资本收益收取管理办法》，明确了职责分工、收支范围、预算编报办法和收益收取管理办法，资本预算工作有序推进。财政、审计、国资监管等部门和机构相互配合，各行其职，各尽其责，国资委内部加强协调、明确资本预算工作部门和职责分工，形成较为有效的工作运行机制。武汉市国资委印发《关于对经营预算执行中重大事项实行报告、审批和备案制度的通知》，对执行监督加强管理。
    2.明确收益收取范围和上交比例。各市将出资企业纳入资本预算范围，预算收入主要由企业上交的利润、股利股息和产权转让净收入构成。国有独资企业、国有独资公司上交利润比例由各市确定，在10%～30%之间。开展资本预算的地方和纳入资本预算范围的企业逐年增加，预算收益不断增长。加强收益管理，建立激励约束机制，将上交收益情况与企业负责人经营业绩和薪酬挂钩。
    3.资本预算支出重点和方向明确。将支出重点从解决企业改制遗留问题转向支持重点企业、重点项目，发展壮大国有企业。武汉市重点支持城投公司和地铁交通建设项目，宜昌市主要用于对重点企业注资，咸宁市重点支持基础设施项目建设，荆门市妥善解决困难企业改革改制遗留问题。
    三、存在的主要问题
    湖北省国有资本经营预算工作虽然取得一些成效，但是正式编制的时间不长，还有许多困难和问题需要研究解决。一是资本预算制度体系不够健全，预算执行监督力度不够，预算支出绩效评价不够。二是国有企业规模不大，集中的收益有限，企业上交利润和股息股利占收益比重不大，转让收入和调入收入存在不稳定因素。三是出资企业中老企业和省直部门划转企业多，基础差，改革改制任务重、遗留问题多，费用性支出虽呈下降趋势，占比仍然较重。四是市州资本预算工作开展很不平衡，还有8个市州没有起步，主要原因是出资企业不到位或规模小、效益差。
    四、加强资本预算工作的主要思路
    1.以贯彻落实《条例》为契机，全面推进资本预算工作深入开展。《条例》结合湖北省实际，拓展了企业国有资产的范围，规定“县级以上人民政府建立国有资本经营预算制度，对国有资本收入及其支出实行预算管理”。要以贯彻落实《条例》为契机，将《条例》中规定的经营性国有资产和文化企业国有资产统一纳入管理，拓展国资监管和资本预算范围，做大资本预算“蛋糕”。没有起步的市州，要积极争取市（州）委、人大和政府的支持，创造条件，尽快落实出资企业，按照《条例》要求建立国有资本经营预算制度。有条件的县（市），应建立国有资本经营预算制度。力争在“十二五”末期，做到市州全覆盖，所辖县（市）有突破。
    2.围绕中心，统筹规划。全省国有经济结构调整和发展“十二五”规划目标是力争到“十二五”末，综合实力进一步增强，国有资产总额比“十一五”期末翻番；布局和结构更趋合理；自主创新能力和节能减排取得重大进展；国资监管机制体制进一步完善，全省地方经营性国有资产实现集中统一监管，市州级国资监管机构和组织体系健全完善，县级国资监管体制建设取得突破，监管责任落实。要围绕国有经济结构调整和发展“十二五”规划纲要，围绕国资监管中心工作，统筹规划，研究制定国有资本经营预算规划，培育重点企业，服务国有经济结构调整和国有企业改革发展。
    3.进一步加强制度建设，完善工作机制。一是积极参与地方有关资本预算重要文件和管理办法的研究制定工作。二是建立健全资本预算支出、执行、监督检查和后评价等制度，做到全过程都有章可循，规范操作。三是研究合理的资本收益上交比例，处理好企业经营积累与持续发展的关系；探索建立适应股权多元化企业的常态分红机制，维护国有股东权益。四是进一步完善工作机制。加强与有关部门的沟通协调，不断改进资本预算管理机制；完善资本预算编制程序，充分体现出资人意志。
    4.夯实基础，不断提高资本预算管理水平。一是加强基础管理，建立出资企业基础信息和项目管理库，准确掌握动态情况。二是合理确定支出重点和方向，注重投资效益，讲求投资回报，科学编制资本预算建议草案，发挥资本预算的引导带动作用。三是加强执行监督，确保资本预算取得实效。研究建立分阶段的资本预算执行报告制度，将事后审计监督转向日常动态监督。研究建立资本预算支出效果后评价制度和资本预算考核评价问效机制，增强责任，促进支出安排更加科学有效。
    5.加强交流，积极探索。国有资本经营预算是国资监管的重要内容，建立国有资本经营预算制度是一项全新的工作，没有现成的经验可供借鉴，需要积极探索，稳步推进。各级国资委需要加强调查研究，及时总结成绩，推广好的做法和经验；加强业务指导，搭建交流平台，加强沟通协调，共同探索解决工作中的重点难点问题。
    （作者单位：湖北省国资委）