以增量改革完善审计管理体制

    党的十九大报告中明确指出，要进一步“健全党和国家监督体系……改革审计管理体制”。这是为满足国家治理现代化的客观要求所提出的重要命题，也是为构建国家权力监督体系所实施的一项基础性制度安排。目前，我国国家审计管理体制总体上实行的是行政型的“双重领导”体制，除审计署在国务院总理领导下开展工作外，地方各级审计机关是在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的共同领导下，负责本行政区域的审计工作。这种审计管理体制虽是在改革开放初期特定的历史环境下形成的，且为配合政府维护经济秩序和监督国有企业，增强其经济监督上的职能发挥过重要作用，但随着审计环境的变化，已然显现出一系列问题和弊端。如审计独立性较差，受行政力量干预明显；审计透明度不高，审计报告制度不完善；审计范围不全面，特别是对地方主要领导人的经济责任审计缺失；审计效果不显著，审计后的追查程序不够严密，等等。因此，亟需对国家审计体制进行改革。国家审计管理体制改革并不意味着要彻底改变某种体制或创建新体制予以替代，毕竟在基本政治制度的框架下，重大的体制变迁是不适宜的。可以在现有体制基础上，通过一系列增量改革予以完善，从而在渐进式改革中创造机会，在压茬式推进中协调发展。
    完善审计机关上下级之间的关系。根据《审计法》第九条的规定，审计机关上下级之间是业务上的领导与被领导关系。具体来说，上级审计机关可以制定相关的政策与规范约束下级审计机关的行为；可以确定下级审计机关在一定时期的工作重点；要求下级审计机关通报审计情况、传递审计信息；组织重大审计项目协作；为政府部门提供政策和业务咨询等。但这样的关系并不充分，上级审计机关除了要明确下级审计机关“做什么”“怎么做”的问题，还要掌握“做得怎么样”的信息。要在审计机关上下级关系中嵌入绩效考核机制以深化关系模型：构建起审计工作绩效评价体系，包括确定评价主体、构建评价指标体系、确定评价方法等；通过收集绩效信息并进行绩效评价；对绩效评价结果进行分析，以试图发现工作中的问题。绩效考核的目的是为了改进审计工作，考核结果或分析结果必须要进行反馈。这可依托两种路径：一是上级审计机关直接反馈给下级审计机关；二是上级审计机关向下级审计机关所在的地方政府进行反馈。为提高绩效的有效性，在对本级审计机关负责人进行考核或任免时，上级审计机关的绩效考核结果可作为本级地方政府做出决定和上级审计机关提出意见的参考材料。通过绩效考核机制的建立，形成审计机关上下级之间以及与地方政府之间的有效联结。
    打通上级审计机关与本级政府之间的关系。审计机关既要接受本级政府的行政领导，又要接受上级审计机关的业务领导，虽然在理论上有明确的范围划分，但在实践中两者的界限并不清晰。为发挥“双重领导”体制的积极作用，上级审计机关与本级政府之间需要进一步加强联系和沟通。《审计法》第十五条中规定，“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。上级审计机关与本级政府之间在人事安排问题上有一定的交集，但这样的沟通过程还应体现在：商议确定本级审计机关的工作计划，使之既符合行政工作的要求，又满足业务标准的操作；明确本级审计机关在一定时期的工作重点，准确把握政治方向；强化信息交流；建立上级审计机关向本级政府反馈审计机关绩效考核情况的渠道，从而加强审计机关的建设；加强联合审计、协同审计体制机制建设，使政府和审计机关能相互协作，良性互动。
    优化审计机关和本级政府之间的关系。审计机关是隶属于本级政府的职能部门之一，二者之间的关系一般体现在两个方面，一是本级政府在行政事务上对审计机关的领导，二是审计机关向本级政府提交审计报告。当下，这两个方面的关系都需要进行优化。在行政领导上，固然要强化本级政府的领导作用，但在领导过程中也要注意反馈机制的建立，尤其是在确立审计计划、重点、目标、任务等具体方面，需要听取审计机关自身的意见；在审计工作中，审计机关不仅要在审计结束之后及时提交审计报告，更要在具体审计过程中实时向本级政府汇报审计进展和审计实况，以能及时发现问题、找出问题，并有效解决问题，遏制不良事态的发展。
    增设人大审计工作委员会。人大审计工作委员会的职能不在于对审计机关进行具体领导，而是进行审计工作报告评估、审计机关绩效考核、反馈评估意见、听取改进报告等有关审计工作的专门事项。特别是要在全国人大层面优先进行设置，因为审计署作为最高的审计机关，仅通过国务院总理对其领导在实践中略显“单薄”，而通过设立全国人大审计工作委员会既可加强业务上的领导工作，又可落实相应的绩效考核机制，并通过向国务院总理反馈绩效情况，改善审计署工作。更重要的是，可以加强审计机关与权力机关之间的直接联系。此外，既然设置了专门的人大审计工作委员会，那么，审计机关有必要同时向本级政府和人大提交审计工作报告，一方面可以提升报告的真实性和有效性，避免本级政府按照主要领导的主观意愿对其进行改动；另一方面可以提升人大在审计工作中的地位，进而为审计体制改革向立法型体制转变的长远目标做准备。
    （作者为南京审计大学公共管理学院院长，教育部长江学者特聘教授）