促进绿色发展政策措施的重大创新

实现绿色发展，需要坚定不移地推进供给侧结构性改革，其途径和政策工具有很多，包括财税政策、技术创新、价格机制、建设碳市场、强制设备改造等。改革开放四十年来，特别是党的十八大以来，我国不断深化价格改革，为节约能源资源、促进结构调整发挥了重要作用。近日，国家发展改革委印发的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，是促进绿色发展政策措施的一项重大创新，具有重要的理论意义和实践价值。
    积极促进能源外部成本内部化
    建立高效的能源经济体系，平衡生态环境保护和经济社会发展的关系，是中国宏观经济中长期发展始终面临的重大命题。完善能源价格形成机制，使能源价格反映资源稀缺程度、环境治理成本，有利于促进能源外部成本内部化，纠正能源负外部性，更好地平衡协调“清洁低碳、可靠供应、价格可承受”三方面关系。
    一是使能源价格体现环境成本。2004年起，国家发展改革委陆续出台了脱硫、脱硝、除尘和超低排放环保电价政策，充分调动了发电企业节能减排的积极性，较大力度纠正了能源的负外部性，为实现我国大气污染物总量减排目标和大气质量改善发挥了重要作用。目前，我国大部分燃煤机组都已完成环保改造，实现了清洁排放。2013年以来，实施油品质量升级加价政策，积极推动车用汽油、柴油质量标准升级到第四、第五阶段，调动炼油企业技术升级改造积极性，减少汽车尾气排放。
    二是合理反映可再生能源的外部成本。减少燃煤发电，扩大可再生能源发电是能源结构转型的必由之路。近年来，国家发展改革委先后出台了风电、光伏、生物质发电、垃圾发电等标杆电价政策，标杆电价高于燃煤发电标杆电价部分，通过在销售电价上征收每千瓦时1.9分的可再生能源附加费予以补偿。与国外相比，我国征收力度比较适中，有力地支撑了我国可再生能源装机规模达到世界第一。目前新能源发展面临的矛盾已经从“有没有”转化为“好不好”，需要着力解决补贴强度较高、弃风弃光问题突出等“富裕的烦恼”。下一步，应积极推动可再生能源发展“去补贴”“市场化”，以强制配额、绿色证书交易等更加市场化的方式支持可再生能源发展。
    三是提高能源效率降低能源系统成本。推动能源外部成本内部化，不可避免将提高能源生产价格。为提高能源价格的可承受性，还必须大力降低能源的系统成本，防止推高能源终端价格。这些年来，国家发展改革委一方面强化对电网、天然气管网等自然垄断环节的监管，准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管，促进公用网络开放，提高利用效率；另一方面，推进竞争性环节的电价、气价的市场化，合理反映市场供求关系，该降就降、该涨就涨。未来，要建立科学的普遍服务成本补偿机制，进一步缩小能源价格中的交叉补贴，还原能源商品属性，更大程度发挥市场在能源价格形成中的决定性作用。
    将生态环境成本纳入经济运行成本
    我国生态环境脆弱、资源相对稀缺，资源环境承载能力已经达到或接近上限；污水、雾霾、垃圾等突出环境问题，成为满足人民群众日益增长的优美生态环境需要的障碍。恰当的经济政策应当是通过合理的机制设计，将负的外部性内部化，将生态环境成本纳入经济运行成本，使生产者、消费者为能源资源消耗、污染排放“付费”。
    多年以来，国家发展改革委已经建立了垃圾处理、污水处理收费制度，要求各地按照弥补成本合理收益的原则制定并调整收费标准，初步建立了生态环境成本内部化的政策框架。在新的历史时期，要解决群众反映强烈的大气、水、固体废物等突出问题，最根本的是要减少废气、废水、固体废物排放，吸引社会资本投资于环境治理、资源回收利用行业，用市场化手段调动人们节能减排、治理环境、保护生态的主动性和积极性。一方面，要减少对于高耗能、高污染行业不合理的补贴，例如清理规范各个地方给予高耗能行业的优惠电价，使资源能源价格反映真实供求关系，还原能源商品属性；另一方面，还要合理确定并及时调整垃圾处理费、污水处理费的收费标准，使其覆盖成本并合理盈利。
    这次新出台的《意见》对已有的污水处理、垃圾处理收费政策做了进一步的完善和创新。一是扩大了范围。针对农村地区环境问题日渐突出的情况，要求在建制镇、农村地区建立相应的收费及环境处理制度，对长江经济带相关省份、工业园区提出了更高的要求。二是创新了制度。将收费标准进一步细化，用收费标准的差异化引导污染物的排放，对分类的垃圾和混合垃圾实行差别化收费，将污水处理收费标准的调整与污水处理效果挂钩。上述创新中，国家发展改革委只是提出了改革的方向，具体由各地结合当地实际予以落实，也反映了我国地域辽阔、各地情况千差万别的特点，使政策措施更有可操作性。
    发挥价格杠杆作用引导结构调整
    经济发展水平提高、居民生活改善，更多的是结构变化。全面实现绿色发展，最重要的是改善结构，提高低碳、清洁、绿色的生产生活方式比重，压低高碳、高污染、高能耗的生产生活方式。
    我国在一些基本民生商品上实行了交叉补贴政策，具体包含工业与居民、城市居民与农村居民、高电压等级用户与低电压等级用户之间的多种交叉补贴。这些政策在保障基本民生的同时，也造成了补贴不精准，甚至高收入群体用得更多反而获得更多补贴的现象。近年来，国家发展改革委推进居民用水、用电、用气阶梯价格政策，一定程度上缓解了交叉补贴现象，应当继续坚持并不断深化。
    生产领域同样如此。以水为例，我国是水资源短缺的国家，特别是农业灌溉“大水漫灌”的方式极大浪费了水资源。这些年，国家发展改革委等部门积极推进农业水价综合改革，其目的就是要通过适当提高农业水价，实行超定额累进加价，促进农业灌溉节约用水。更为重要的是，农业水价综合改革并不是单一地提高水价，而是统筹农业水价形成机制与精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制的协同推进，也就是提高水价并不意味着增加用水支出，实际上用价格信号发挥了引导用水结构调整的作用。在用电方面，近年来也在钢铁、水泥、电解铝等行业推进了基于能耗的阶梯电价政策，通过对超过一定能耗标准的生产工艺实行较高电价，鼓励企业通过加快节能改造、降低能耗的方法提高企业经济效率。
    提高价格可以引导结构调整，降低价格也能引导结构调整。比如，在实施燃煤机组节能环保改造后，大大降低了燃煤机组的排放。为促进北方地区冬季取暖期间“煤改电”“煤改气”，2017年，国家发展改革委出台价格政策，努力降低农村地区“煤改电”“煤改气”运行成本。以煤改电为例，通过综合运用输配电价改革、电力直接交易、完善峰谷电价制度等，我国北方地区冬季取暖夜间用电价格下降到每千瓦时0.35元左右，并且取暖用电价格在居民正常用电之外单独计算，不计入生活用电阶梯。2017年取暖季散煤用量出现明显下降，为北方地区空气质量明显改善发挥了重要作用。为了支持污水处理、海水淡化、港口岸电、电动汽车的发展，这次《意见》规定，在2025年前实行两部制电价的，免收容量电费，从而降低这些行业的用电成本。
    价格机制并不是万能的，在实施过程中还会与其他政策发生冲突与矛盾。例如，降低电网输配成本与产业结构优化目标间的冲突。在这种情况下，首先应该严格市场准入标准，从环保要求和能耗要求等方面严格设定高耗能行业的市场准入门槛。其次，应该加强价格机制与碳市场建设的衔接，充分发挥碳市场对高耗能行业发展的约束作用，避免因用能成本降低而推动高耗能行业发展。再如，价格机制创新的同时还应兼顾民生问题，避免能源价格市场化导致居民用能负担过重。只有加强价格机制创新与推动绿色发展的其他机制的协调合作，才能最大限度地发挥政策的总体效应。
    （作者系中国人民大学教授）