加快经济立法进程　改进政府经济管理

林志远（国家计委经济研究的研究员）

        审计反腐，三年大盘点，查出政府机构和国有企业的问题惊人。但亡羊补牢、防范于未然的关键，还是要加快经济法制的建设，为了加快经济立法的进程，我们的思想必须跟上形势的发展，深入经济立法和政府行政管理的基本理论研究，充分提高认识，排除立法进程的各种障碍。
        一、要克服计划经济的思维定式，加快实现市场经济的法制目标
        计划经济制度的特点，是习惯于运用政治、行政和人际关系的手段来组织各种社会经济活动或者处理各种经济事件，人民代表大会的立法权力和监督权力很少发挥作用，经济管理主要依靠政府部门自上而下的各种行政隶属关系和计划分配手段，缺乏最基本的公开性。在涉及公众利益的问题上，政府部门很少受到监督，往往对维护政府部门的行政权力和垄断地位的重视超过了对社会经济效益的重视，甚至不惜以牺牲社会效益为代价。经济管理的手段和具体的政策措施往往追求简单化，一刀切，不是全面禁止就是彻底放任，很少根据好坏性质进行区别对待。与之相反，市场经济需要充分运用立法的手段来维护基本的经济秩序，要在明确划分基本立法权和行政执法权的前提下，充分发挥人大的基本立法权，调节政府和社会公众之间的关系，制约政府的行政权力；同时充分发挥人大的立法监督机制，促进政府部门加快授权范围内的行政和经济管理法规制度建设。立法监督要根据政府部门的行政执法、经济管理和法规制度建设的社会效果来评价和考核政府履行职能服务于社会的工作成绩，据以决定政府机构的取舍、开支预算的规模和领导人选的更换；具体的经济立法和行政立法、政策措施和管理手段，要在对经济行为进行社会道德判断的基础上，明确区分好坏，有所鼓励、有所限制和有所禁止，反对简单化的一刀切。
        我们现在一些负责立法起草的专家学者，他们表露出来的立法思想，以及一些政府官员和民间人士发出的立法呼声，还常常显示出不能彻底摆脱计划经济的思维习惯。比较突出的表现，首先是把原来应该由政府部门负责完成的政策措施、行政管理办法和制度建设，简单地搬进人大的基本立法，而对政府行政和经济管理部门的责任和权力制约则往往付之厥如。其次是对权力和秩序的要求往往超过了对公众利益的关心，不能给新生事物和市场创新留下充分的余地。最后是很多立法的内容，或者简单地肯定存在现象，或者脱离市场经济的基本行为特征，变成抽象的概念和原则表述，造成执法上的困难，严重影响法律的威信。中国要加入WTO，经济制度的国际接轨是大势所趋，经济立法的思想必须彻底摆脱计划经济的传统习惯，努力构筑和维护市场经济的制度，充分反映社会公众的利益，保证立法的执行和社会效果。在立法权的分配上，必须高度认识人大基本立法和政府行政管理部门的分工，明确不同政府行政部门的专业分工和具体责任范围，深入细致地了解作为各自立法监督对象的基本行为特征，把法律条款的内容落实到具体的经济行为上。这些工作表明市场经济的立法工作要比计划经济艰巨得多，专业性和技术性的要求也要复杂得多，如果还是计划经济的简单化思维方式，就不可能胜任市场经济的立法工作。因此，我们必须彻底清除计划经济遗留下来的很多旧的观念和习惯，充分提高认识，不断学习和把握市场经济的发展规律。
        二、人大的基本立法应该区别于政府部门的行政立法
        计划经济的特点是政府行政权力超越人大的立法权力，在经济管理方面基本没有人大颁布的法律，只有政府部门的计划分配和行政管理措施。市场经济的实践是要在区分基本立法和行政管理权的基础上，把基本立法的最高权力交给人大，而把政府的行政管理权置于人大的立法监督之下。政府的行政管理权包括履行分工职责所需要的行政执法权、经济管理的决策权，以及颁布相应法规制度的行政立法权。发挥政府部门在行政和专业立法方面的优势，把政府履行职责执行市场管理的各种要求变成公开颁布的制度法规和优良行为指南，传达最普遍的社会公众，是充分提高政府履行职能的效率和市场透明度的最好方法，也是WTO对中国加入该组织的最基本要求。人大关于经济管理的基本立法有二项重要的任务，其一是规范最基本的经济行为，调节民间个人之间的经济利益，例如合同法、票据法、海商法等等。其二是给分工负责的政府职能部门授权，调节政府和民众的关系，例如中央银行法、预算法、证券交易法等等。授权的内容，根据国际经验，应该包括授权的范围、授权对象的组织结构、重要人事和财务收支来源、以及对应于授权范围的责任和义务。人大基本立法和政府部门行政立法的分工，基本的依据是国家司法和国务院行政执法的分工，这是保证立法和执法的专业对口并能够互相促进提高质量水平的基本条件。根据市场经济法制国家的有关经验和我国的司法实践，人大基本立法要负责民法和商法的制定和颁布，在涉及政府管理职能的部门立法方面，人大立法只负责政府部门的职责分工和授权、组织机构的设置、职责任务的基本目标、责任义务、开支预算、行政透明度和审查监督等，这些都同人民法院的司法范围相一致。所有具体的行政执法，行政管理、经济管理和市场管理所需要的法规制度建设都应该由专业的政府职能部门在授权的范围内负责制定和颁布，同以国务院为代表的政府各部门的行政执法范围和经济管理的专业分工相一致。
        当前的舆论存在二种十分对立的立法倾向，其一是经济理论界和法律界一概反对政府部门的行政立法，不了解政府履行经济管理职能不能没有行政立法的手段，政府部门的专业行政职能和经济管理职能也需要有相应的立法，保证依法行政的贯彻；其二是政府职能部门把本应属于自身职责范围内的行政立法和管理措施也交给人大去审议和颁布，在人大的立法中强加入自身的部门利益。它们导致的后果是混合立法和因此产生的执行困难。混合立法是在人大的基本立法中混入行政立法的内容，甚至混入多个政府部门的行政立法内容，而人大基本立法应该有的内容却变得残缺不全，最典型的例如人民银行法、商业银行法和证券法。人大立法要由司法和政府行政二个部门分工负责去执行，但是司法部门主要执行商法和民法，负责违法案件的事后审判和处罚，对于日常的部门行政管理、对于高度专业化的市场管理和经济管理、对于这些管理所需要的专业判断、制裁和处罚措施的量度是完全无能为力的。但是，一旦属于政府部门的行政法规变成了人大的基本立法，这个部门就可以因此把自己行政执法的责任推到司法部门，推到其他的政府行政执法部门，造成大家都有责任，其实又大家都有理由不负责任的局面，造成必须联合执法但又组织联合不起来的局面，造成出了问题无法追究责任的局面。这些是我们在起草立法时必须努力防止的倾向。
        三、人大的经济立法也要重视经济管理手段的运用
        市场经济管理是政府部门的职责，人大负责经济立法的一项重要任务是要充分发挥政府部门的经济管理职能，提高政府部门行政执法和经济管理的效率。根据国外的立法经验，要发挥政府的专业管理职能和提高政府服务于市场的效率，在对政府部门进行立法授权的时候要仿照公司法的内容，一要明确规定政府部门的机构组织，作为授权的对象，防止滥设机构的各种弊端。二要规定政府部门的财务收支的来源和范围，同履行专业职责的社会效果挂钩，保证经济利益和部门分工的专业化职能建设高度统一。三要明确授权的范围，规定责任和义务，作为判断滥权和渎职的界线。最后是规定信息公开的范围和程序，提高行政管理和经济管理的透明度，以便公众舆论监督和立法监督。
        中国的很多经济立法，明显缺少这些核心的内容，它们同很多政府部门滥设机构、财务管理混乱、基本职能软弱无能的现象有着紧密的联系，或者是对这种现象的姑息迁就，或者是导致这种现象产生的原因。滥设机构，可以扩张权力多占预算资金，资金不足，可以私设小金库，挪用各种资金来源，私设收费项目；机构重叠数量增多，可以互相推脱责任，以至弄虚作假、欺上瞒下、内外勾结腐败等，很多司法部门揭露出来的腐败案件和审计部门检查发现的财务管理混乱和经济问题，追根溯源，都同政府部门滥设机构的问题相联系。中国加入WTO，首先要对政府部门的行政和经济管理职能提出国际接轨的要求，因此针对政府职能部门的经济立法授权，也要重视经济管理手段的运用，学习国外的经验，作为授权的前提条件，明确规定政府部门的权力组织和机构设置数量、财务收支来源、专业分工的职责范围、职责任务的考核目标等。政府部门在组织人力和财力进行立法草案的编写方面有优势，并且还有强烈的动机通过立法草案向人大要求权力，人大代表经常面对十分专业化的解释而感到难以决断，但是如果根据权力和责任要对称的经济管理的基本原理，则权力扩大，责任自然也要增加，明确责任的内容和范围就足以对付过分的权力要求。
        四、要加快政府部门经济管理的职能建设和推进部门立法的进程
        政府部门的行政执法和经济管理职能，需要运用行政立法的手段，在人大和国务院授权的范围内，颁布各种行政执法和经济管理所需要的执行办法、管理条例、实施细则、行业规则、注册登记标准、从业资格标准、信息披露规则、市场交易规则等行政法规和制度。根据谁颁布谁执行并对执行效果负责的基本要求，每一个政府部门都要负责监督执行自己部门颁布的法规制度，对违反规定的经济行为，拥有相应的行政处罚权力，包括撤回投资、停止拨款、警告、罚款、公开谴责、行业禁入、注销登记、撤消许可证、向法院提起公诉等。部门立法有人大立法不可替代的特点，首先是有很强的专业性和部门行业的特点，同政府部门的专业分工相一致；第二是有很强的经济政策内涵，可以因为经济政策的变化而及时调整；第三，主要调节和规范市场及公众的经济行为。而人大的立法，一般没有部门和行业的特点，不能因为经济政策的变化而经常调整，除了民商法以外的经济立法，主要任务是规范政府的行为，要通过发挥政府的职能去影响公众的行为。
        现在一般公众对市场交易秩序、经济行为规范和政府执法提出的强烈要求，其实很多都是对政府制定行政法规和公开执行办法的要求，是对政府履行职责和透明度的要求，而不是直接对人大立法的要求。行政执法和经济管理运用立法的手段，具有公开、公平、高效和便于积累经验不断改进的优点，政府要适应经济体制的转变和服务于市场经济要求，就必须充分运用经济立法的手段，市场经济也不是不要政府的行政权力，而是要把政府的权力和行使权力的过程尽可能变成有法可依、有章可循和可以监督的行为。中国加入WTO，政府的职能建设要首先面对考验，在WTO的法律框架下，很多我们现在已经十分习惯的行政手段，因为缺乏公开性和透明度而只能放弃，很多国外市场遵循的商业准则，将会成为国内市场对政府管理的要求，冲击政府管理的现状。现在我们的很多政府部门，行政管理和经济管理的行政法规和制度建设都是很薄弱的环节，因为缺乏透明度，无法监督，也因此严重影响了政府部门的职能建设。不仅90年代新成立的政府部门，例如科技、教育、信息、劳动和社会保障部，它们存在职能建设的问题，（过去3年，根据审计，它们在财政资金的使用上暴露出滞留资金、项目选择不当和腐败等严重失职的问题），而且象财政部和中央银行这样存在时间已经很长久的核心政府部门，它们也同样存在严重的职能建设问题。现在我们的很多市场混乱现象，追踪下去，根子都同所得申报和税收征管缺乏透明度相联系；金融改革和金融发展的落后，根子也是人民银行的金融监管职能存在严重的缺陷。解决政府部门存在的这些问题，必须下大的决心，运用人大的立法监督手段来推动政府部门加快经济管理的职能建设和部门立法的进程。
        五、要致力于提高政府行为的透明度，充分发挥立法监督的作用
        为了防止政府部门的权力腐败，现在我们已经有了人大的立法监督、党内的纪律检查、政法部门的检察、国家审计署、财金部门的税务检查和金融监察等多套监督机构和体系，但是就揭露的大量经济违法案件和违法案件上升的势头来看，仍然有一个怎样监督和监督什么的问题没有解决。怎样监督，现在主要都是腐败案件的事后查处，事前的防腐监督还是很薄弱的环节，但是监督的有效和腐败势头的遏制，关键还是事前的防范，事后的审计查处不能代替事前的防范警告。监督的内容，现在大部分还是违法案件的查处，对于职责效率和责任的监督还几乎是空白，而真正能够制约滥权和渎职的外部约束，却正是对履行职责效率和责任的监督。缺少效率，大的方面可以影响国民经济的对外竞争力，小的方面则会引发大量金钱同权力的交易，变成滋生腐败的温床，因为对大量的竞争性企业和个人来说，时间就是金钱。不负责任，政府部门的机构设置就变成了纯粹的国家预算负担，职能建设、履行职责和发挥作用全都成了空头支票，行政管理和经济管理也反而成了扰乱市场制造混乱的原因。
        缺乏事前的监督机制，仅仅依靠事后的审计和处罚，违法犯罪的活动很可能因此变得更加隐蔽，而不是真正的减少。要克服事前监督的缺乏，首先要强化人大立法的监督机制，运用立法监督的手段，促使政府部门加快行政法规的制定，提高行政执法和经济管理措施的透明度。强化人大的立法监督，一是要在监督的内容上，同经济立法的授权相一致，除了审查部门预算的编制和执行以外，还要评估政府部门的机构设置、履行职责的效率和社会效果，并且要同预算拨付的资金多少挂钩。通俗地说，就是做多少事，给多少钱，而不是继续以安排了多少干部和雇佣了多少人员作为划拨预算资金的依据。政府部门要从履行职责做好本职工作出发，用好人才，用好钱财，把有限的财力用在履行职责的任务上，而不是用在安排人员搞投资经营上，用在安定团结的福利分配上，更不是不分好坏优劣乱撒胡椒面。二是要有相应的监督处分权力，包括决定部门预算资金的多寡、部门机构的设立和撤并、部门最高领导的资格人选和薪金水平等。在当前的形势下，政府机构面对改革和职能建设的重大任务，这项任务的进度关系到市场经济制度的最终确立，关系到加入WTO之后政府应对外来冲击的能力，以及中国社会的稳定和保持持续增长的经济目标，但是过去20年的历史表明，政府要完成自身的改革和职能建设，始终有一个缺乏压力和动力不足的问题，在现有的政治体制框架下，解决这个问题必须充分加强立法监督的力度。