国家开发银行商业化改革过程中风险管理研究

摘 要：深入分析国家开发银行在商业化改革过程中的风险管理现状及其存在的问题，在此基础上，提出国家开发银行在商业化改革过程中加强风险管理的对策建议，以期促进商业化改革顺利推进。
    关键词：国家开发银行，商业化改革，风险管理
    一、引言
    2008年12月16日，根据国务院决定，经中国银监会批准，国家开发银行股份有限公司（以下称国开行）在北京举行成立大会。在经历了两年多的商业化转型之后，国开行正面临着债信瓶颈和巨额本息偿还的压力。深入分析国开行在转型道路上存在的各种问题，不论是立法滞后、信息不对称、改制所带来的效益损失，还是投融资业务决策、内部结构管理控制等源于制度性的问题，都可以归结为：转型中的国开行面临风险的主要原因是不当的制度安排和合适制度的缺失。
    二、国家开发银行在商业化转型中面临的主要风险
    （一）机构设置的结构性风险
    1.分支机构层次少
    国开行在商业化改革前其制度约束即作为国家政策性银行，积极贯彻国家宏观经济政策，对基础设施、基础产业、支柱产业进行信贷支持，是以实现社会效益为根本目标的非营利性政策性金融机构组织。所以国开行最初的体制框架是以财政融资的观念为主导，由部门制定项目，政府机构摊派发债，贷款委托商业银行进行管理，不需要有商业化经营机构和过多的分支机构，实行总分行制。而改制后，其两级化的总分行结构对市场化竞争和业务扩展是不利的，势必会影响自身潜在的经济效益。
    2.专业人力资源不足
    转型中的国开行是从带有浓重行政色彩气氛中走出的，由政府指派项目投向任务，国家财政信用担保融资，专业的商业化管理、经营投资决策和风险评估人才较少，国开行工作人员并非是为适应商业化经营管理模式而存在的。面临市场化经营管理模式的引进，员工工作理念是否能与时俱进地转变，能否及时引进专业技术性人才最终决定于人力资源管理制度和自身组织机构设置。
    （二）功能定位风险
    现在国开行兼具政策性和商业性金融功能，主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务，贯彻宏观经济政策筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约，支持国家重点项目建设。但是，国开行已经是股份制商业银行，一定程度上具备一般商业银行的性质和功能。因此，国开行面临着社会利益和自身企业利益的双面利益权衡不当的风险。
    （三）投融资业务经营风险
    随着市场化程度越来越大，国开行在运行中深层次矛盾日益暴露，其对贷款的投向和风险的关注从依靠政府转变为依靠市场，从关注担保人转向第一借款人，这些都需要一定的风险预警体系来评估和防御，而这些体系性机构设施也正是刚步人市场化运作的国开行过去在政府的笼罩下所一直忽视的。
    （四）法制环境风险
    国开行一方面肩负着社会使命，出于国家宏观经济发展和经济结构调整需要去支持其他商业性金融机构不愿介入或无力介入的领域，国开行部分贷款因有国家机关等不具备保证人资格的担保而处于贷款保证缺乏合法性和不确定状态。另一方面，国开行已是股份制金融企业，本应按商业银行法来管理，但其仍担负着社会性政策性责任，既不能按照传统政策性银行的法规管理，也不能按照传统商业银行的法规管理，缺少适合的法律法规予以规范。
    三、风险管理防范对策
    （一）完善自身内部控制制度
    建立好的内部控制制度就是要完善董事会、监事会和经营管理等部门的关系。首先应建立董事会制度，董事的人员应由出资人来决定。另外要适当地引入独立董事制度，通过他们中立而专业的视角来分析银行的状况以及制定发展规划。要进一步明确监事会的作用：并且赋予其更大的权利。笔者认为，可以给予国开行监事会对于一定级别人员处罚的权利，如经济方面的处罚或在将来人员晋升过程中监事会的意见要在晋升的考查分数中占一定比例，这样可以更好地履行监事的义务。国开行要建立适合自己的内部激励约束机制和内部管理控制制度。一方面把主要风险指标、经营性亏损控制指标等与银行管理、营业人员的收入状况、业绩考核等挂钩，形成外部约束机制；另一方面引进职业经理人，依据自身市场拓展需求引进专业性人才；在内部管理上健全风险控制设施，建立严格的审贷分离制度，规范贷款程序，落实贷款责任以抑制投资业务风险发生。
    从人员激励角度来看，国开行可以向商业性金融机构看齐，奖励以实际取得的业绩为标准，不同业务部门的效益可在宏观上作出比较。在部门内部可以根据个人完成的实际业务量进行分配，用以激励员工的工作热情。为了使银行的发展与实际社会发展相匹配，员工的思想以及实际知识储备应当时刻保持在较高的水平，定期对人员按照实际岗位进行相关知识培训以保证知识结构的合理性。同时可以与世界同类银行开展经验交流，在经营模式、风险评估、业务开展等方面进行沟通，以达到增强银行竞争力的目的。
    （二）完善内部风险控制体系，增强抗风险能力
    任何的金融机构都十分关注安全性、流动性和赢利性这三者之间的关系，都是以安全性作为底线标准，只有保证安全才能使机构得以存在，所以建立一套完善的风险防范体系是十分重要的。
    1.解决资产负债缺口。由于国开行资金在筹集和使用方面周期比较长，所以在资产负债筹措方面应当兼顾两者之间使用的配合性。其次，应当加强对宏观经济走势的研究，要时刻关注经济总量，地区经济状况，价格指数的变化以及预测利率变化的可能性。特别是利率的变化程度和方向问题是影响的关键。在一般的情况下，应当将利率敏感性资产与负债保持在一个相等的水平，以确保在利率发生变化的时候净利率影响为零，使得敞口风险降到最低水平。
    2.增加资金的来源渠道。从债券发行方面看，国开行已经改变了过去通过中国人民银行向商业性金融机构摊派债券的做法，改为更为合理的招标形式确定发行，这也就为利率市场化创造了条件，同时债券在银行同业市场的流通也解决了流动性的问题。但是，在保证其他金融机构认购的同时，要扩宽资金来源，可以考虑利用社会保险、住房公积金等其他渠道的资金。另外，我国资本市场现在处于快速增长时期，可以增加对于长期固定收益类基金品种的投资，这样不仅可以减少股市泡沫的形成，而且解决了资金的来源问题。还可以利用海外市场，在有充足外汇保证的情况下，加强外币债券的发行，也为其他企业筹资开拓渠道。
    3.改善贷款方式
    利用组织增信这种措施发放贷款，确实在很大程度上解决了贷款发放过程中信用不足的问题，而且在一定程度上可以防止系统性风险，为市场经济的发展奠定良好基础。但是这种方法也存在不少问题。借鉴国际上比较成熟的做法并结合中国实际，笔者认为德国间接融资形式可以为我国所用，其基本做法是：地区金融机构与开发性金融机构建立合作代理制度，当地属于国家扶持的项目或中小企业有融资需要的时候先向当地金融机构发出申请，当地金融机构对企业的属性、经营状况、信用状况等方面进行审核，然后将符合贷款条件的项目报送德国复兴开发银行，银行进行复审，对于符合条件的项目与当地金融机构签订贷款合同，当地金融机构与当地企业再签订贷款合同。在我国开展这种形式的贷款可行性也是比较强的，现今地区性小的金融组织发展迅速，他们对当地中小企业的了解更加深入，同时通过这种形式可以增加他们的中长期贷款的数量，为他们增加收入，促进当地市场的发展。
    （三）适度丰富业务，加快银行发展
    相对于国外开发银行的业务开展，我国国开行现有业务中绝大部分都是中长期贷款业务，风险是相对比较集中的。所以在稳定贷款业务的同时，可以通过其他经营方式改变贷款的单一渠道。在这里可以学习日本开发银行的很多做法，比如与地区银行或金融机构合作以建立基金的形式对中小企业进行投资，扶持企业的发展。在很多企业发展的过程中，由于当地已经有同类型发展完善的企业，政策性银行也可以通过自己的咨询业务将小企业通过兼并的形式并入大的企业，发挥相互的比较优势，促进地区企业的发展。国开行可以利用自己在国际方面的优势，发布中国内地的信息，吸引国外的政策性资金投资中国，国开行可以在中间作为转贷行，这样不仅可以扩大资金来源的渠道，同时可以将企业向国外市场推广，拓宽市场范围，增强企业的活力。也可以借鉴德国复兴开发银行在中小企业中的资产证券化方法给予企业金融支持。另外，虽然国开行在债券领域有所开拓，但仍可以继续扩大业务范围。
    （四）完善立法体系，明确依法经营
    商业化转型中的国开行是处在经济转轨和政府转型的双转轨大环境中，需要的是完善的市场经济体制和服务型政府。首先要由政府制定适合改革中的政策性金融机构的法律法规，从制度上约束银行经济行为，维护金融经济秩序，促进国开行的健康发展。我国应当迅速出台《国家开发银行法》，这部法律应当包括：国开行的性质、归属以及地位；国开行与商业性金融机构之间业务的界定；国开行的治理结构以及组织形式；配合国开行的归属，明确资本金的来源和融资的途径；规定国开行的风险管理，出现重大问题的解决途径；明确国开行的相应职责等。
    （五）提高金融监管效率
    金融监管部门要对国开行进行依法监管，根据实际情况制定相应的规章条例，对国开行能否贯彻国家宏观经济政策和产业政策、贷款投向是否合理、内控制度能否有效地防范和控制信贷风险、贷款期限结构和资金来源结构是否匹配、资本充足率和风险资本充足率是否达到国际标准等内容进行监管。其次，要不断完善先进的信息系统，实现监管手段现代化，提高监管效率。根据改革过程中国开行的业务特点，开发专门的监管信息系统，将该系统与国开行的风险预警系统连接起来，能够对相关业务指标进行查询和分析，实现预警指标数据采集、汇总、加工、传递的电子化、网络化，使监管工作程序化，提高监管工作的准确性与及时性。再次，金融监管部门要利用外部审计单位的审计信息和结论，客观地对政策性银行的经营水平、风险管理状况、内部治理结构进行评估。
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