完善流动人口住房公积金政策的建议

内容摘要：我国流动人口规模大、增长快，住房问题日益突出。住房公积金是一种具有专用性、强制性和互助性的住房储蓄制度。但受企业缴存主动性、流动人口缴存意愿、现行资金管理体制、法律法规约束力等因素影响，当前流动人口住房公积金的缴存比例不高，不利于流动人口解决住房困难和改善居住条件。建议加大住房公积金政策宣传力度，扩大住房公积金使用范围，建立和完善异地住房公积金转移接续制度，规范和简化提取手续，利用住房公积金结余资金建设公共租赁住房，并优先满足缴存职工，加快修订《住房公积金管理条例》，加强流动人口合法权益保护。
    关键词：流动人口，住房公积金，扩面
    随着我国工业化、城镇化和市场化推进，流动人口[①流动人口的统计标准：流动人口数量＝人户分离数量-市辖区内人户分离数量。人户分离是指居住地和户口登记地不同，且离开户口登记地半年以上。]数量开始快速增加。面对流动人口总量大、增长快的新形势，迫切需要从制度层面解决流动人口住房问题。住房公积金作为一种专用性、强制性、互助性的住房储蓄制度，对解决城镇职工住房困难和改善住房条件具有重要作用。但也要看到，当前流动人口缴存住房公积金的比例还很低，绝大多数流动人口尚未成为住房公积金制度的受益者。因此，亟需进一步完善住房公积金制度，更好地满足流动人口的住房需求，促进整个社会和谐发展。
    一、完善流动人口住房公积金制度的背景与意义
    
    一是我国流动人口规模世界最大，并呈持续增加态势。2011年，我国流动人口数量已达2.3亿，比“十五”末期增长了56.5%。其中，农民工比重占绝大多数，86.7%的流动人口属于农村进城务工人员，举家流动越来越多，除大型建设项目外，多数流动人口在非公经济中就业。大规模的人口流动不仅为流入地经济发展提供了丰富的劳动力资源，为城市化和工业化快速推进提供了有力支撑，同时也对住房公共政策提出了一系列新要求、新任务。如何针对流动人口自身特征，建立和完善住房公共政策体系，切实帮助流动人口改善居住条件，已经成为一个迫切需要解决的现实问题。
    二是流动人口的住房需求持续增加。住房是不可或缺的生存与发展资料，我国庞大的流动人口对居住地形成巨大的住房需求压力。而未来10年累计需转移农村人口达1亿人以上[②国家人口计生委：《中国流动人口发展报告2011》。]，这意味着流动人口对居住地的住房需求压力还将持续增加。从调研情况看，流动人口在工作地主要以租赁方式解决住房问题。整个流动人口中租住比例为75%，其中农民工租住比例为86.4%[③国家统计局：《2009年农民工监测调查报告》。]。同时，由于收入层次和家庭置业规划不同，流动人口的住房需求呈现多元化发展态势。在工作城市居住时间较长、具备一定的经济基础的流动人口希望选择在工作地购房，而相当数量的普通职工综合考虑房价以及未来职业发展，更希望回到家乡所在县、镇购买商品住房和就业。特别是随着东部产业向中西部地区转移，以及内地与沿海工资水平差距缩小，这种返乡购房需求不断增加。此外，一部分来自农村的职工主要是利用宅基地翻建房屋。
    三是完善住房公积金制度体系对解决流动人口住房问题意义重大。目前缴存职工主要集中在政府、事业单位和国有企业，大量流动人口并未进入住房公积金体系。因此，加快推动流动人口纳入住房公积金体系，将有利于从制度上维护流动人口的住房权利，通过企业和个人的住房成本分担机制以及互助机制，实现全体居民“住有所居”的公共政策目标。从短期看，通过提取住房公积金支付房租，可以缓解流动人口现阶段住房成本压力。从长期看，通过发挥住房储蓄积累效应和互助效应，为流动人口购房提供低息贷款，将进一步提高流动人口的住房消费能力。另外，2010年，国务院开展住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点工作以来，部分城市积极探索住房公积金直接投资公租房的方式。例如，上海和大连运用住房公积金收购或直接建设公租房，并优先分配给住房公积金缴存者，使购房能力较低、难以贷款的中低收入缴存者能够享受到住房公积金的好处，扩宽了流动人口住房保障渠道，进一步完善了城镇居民住房保障体系。
    二、流动人口住房公积金制度的发展现状
    
    （一）流动人口住房公积金的缴存规模不断扩大，但缴存覆盖面仍偏低
    近年来，各地日益重视流动人口缴存公积金问题，流动人口的缴存规模也逐步扩大。全国20个城市住房公积金缴存职工调查数据表明[④北京大学与住建部联合调查数据。]，外地城镇和外地农村缴存职工比例已经达到10.1%。调研表明：对于一些流动人口较多的东南沿海地区，流动人口住房公积金缴存比重更高。例如，苏州市缴存职工中流动人口比例为48%，而深圳市和东莞市流动人口比例分别为80.1%和74.6%。虽然近年来流动人口缴存公积金的人数较快增长，但必须看到，大部分城市流动人口缴存数量与应缴数量相比，仍存在较大差距，缴存覆盖面总体仍较低。
    （二）部分城市正在探索建立适应流动人口特点的住房公积金政策
    为了提高住房公积金制度的吸引力，使流动人口切实感受到住房公积金对住房消费的支持，一些城市纷纷探索建立适应流动人口住房需求特点的住房公积金政策。一是降低租房提取门槛。考虑到流动人口居住特点，有些地区允许流动人口提取住房公积金支付房租。例如苏州市提出：如果职工及配偶在工作所在地没有自有住房，可凭租赁合同和完税证明，一年提取两次住房公积金支付房租。而深圳市针对农民出租房较多、没有正式合同的特点，流动人口只需提供身份证和联名卡即可提取住房公积金。二是探索异地购房和建房的支持方式。对于异地购买商品房者，可以提取住房公积金用于支付首付款和还款。例如，广东省广州、珠海、佛山、东莞等8个城市签订互贷协议，在本地缴存住房公积金的职工，可以在协议城市申请住房公积金贷款购房。同时，深圳市还开始探索对于非户籍农民工在宅基地建房予以提取支持。三是考虑流动人口就业变动性较大，允许流动人口离职后全额提取住房公积金。
    （三）住房公积金监管机制逐步完善
    各地不断完善和规范住房公积金的监管机制，提升公共服务质量。一是有些地方将住房公积金扩面作为县（市、区）目标责任考核内容，相关部门的执行机制不断完善。二是逐步建立统一标准的住房公积金制度。流动人口与户籍人口均按规定缴纳住房公积金，并平等地享有住房公积金的提取和贷款权利。三是加大流动人口缴存权益保护力度，规范投诉、追缴和行政执法程序，并通过行政执法前的约谈、指导和调节机制，提高投诉追缴效率。四是推进信息系统建设，提升住房公积金管理机构的科学决策能力，同时加强住房公积金业务宣传，提高企业和流动人口的认识和缴存意愿。
    三、完善流动人口住房公积金体系面临的主要问题
    
    （一）企业出于经营成本考虑，仍缺乏缴存的主动性
    尽管流动人口中在职职工的缴存意愿不断提高，但从缴存覆盖面看，缴存单位主要还是党政机关、事业单位以及运营比较规范的企业，很多企业仍没有为流动人口职工缴存公积金。究其原因：第一，雇主担心运营成本上升，压缩企业盈利空间。第二，一次性补缴金额较大，企业感觉负担重。根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自1999年《住房公积金管理条例》发布之月起欠缴职工的住房公积金，这使一些希望缴交的企业望而却步。第三，部分地方政府对住房公积金政策执行力度较弱。主要是顾虑征缴住房公积金对投资环境产生不利影响，有些地方仅强制企业为户籍职工缴纳住房公积金，但是非户籍的职工缴交率相对较低。
    （二）部分流动人口的缴存意愿不足
    住房公积金缴存具有强制性，对资金使用方面要体现制度的公平性，但现行的住房公积金制度的一些规定与流动人口的住房需求特点不相适应，降低了流动人口的缴存意愿。缴存住房公积金最大的好处是可以获得低息住房贷款。由于流动人口中低收入比重较高，在工作地购房的比例较低，许多人仍将返乡置业，这些流动人口实际上无法成为住房公积金“低贷”的受益者。同时，住房公积金具有“低存”特点，存款利息难以抵御通货膨胀侵蚀，进一步降低了流动人口特别是低收入职工的缴存积极性。
    （三）区域分割的资金管理模式削弱了制度优势
    在现行住房公积金归集和使用体制下，各地政府是住房公积金的直接管理机构，这种管理模式的管理链条较短，权责清晰。但与社保管理体系相比，这以地市为核心的分割管理模式也存在一定弊端：一是流动人口住房公积金的转移接续还不能实现无缝对接。有些地方甚至缺少相应的转移接续制度安排，扩面成果难以巩固，降低了住房公积金制度的整体性、连续性和权威性。二是地区分割的资金管理体系无法支持流动人口异地购房贷款需求，不能适应外来务工人员返乡置业的要求。一些地区仅允许流动人口在异地购买商品房或在宅基地上建房时，提取住房公积金用于支付房款，在很大程度上削弱了住房公积金的互助优势。当然有些省份也正在探索区域内不同城市之间住房公积金的互贷模式，但目前对于流动人口的跨省购房仍无法开展公积金贷款业务。
    （四）《住房公积金管理条例》的法律约束力亟待增强
    住房公积金相关法律法规的约束力不足，管理机构执法手段相对薄弱。一是住房公积金的违规成本低。根据《住房积金管理条例》规定，对于不办理住房公积金缴存登记或者不为职工办理账户手续的单位，由住房公积金管理中心责令限期办理。对于逾期不办理的企业，可处罚1万～5万元的罚款。这种违规成本与每年动辄数百万元的缴纳成本相比，显得约束力不强。二是住房公积金征缴缺乏有力的法律手段。《条例》还规定，逾期不缴或者少缴住房公积金的单位，由住房公积金管理中心责令限期缴存，逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行，但实际执行效力有限。三是住房公积金条例属于行政法规，在职工与用人单位因住房公积金发生争议时，无法进入劳动仲裁范畴。劳动者只能以行政机关消极不作为提起行政诉讼，这必然增加流动人口职工维护合法权益的成本和难度。
    四、政策建议
    
    一是加大住房公积金政策宣传力度，使更多单位和职工个人认识到住房公积金对改善职工住房条件的重要作用，增强单位和职工个人缴存住房公积金的积极性，不断提高流动人口缴存公积金的比例，使更多的流动人口成为住房公积金制度的受益者。
    二是扩大住房公积金使用范围，支持不同收入阶层流动人口住房消费。同本地职工相比，流动人口的住房需求具有特殊性，现阶段相当比例的流动人口并不会在工作地购房，而通常是租住在单位提供的宿舍或自行在单位附近租房居住。针对流动人口的这种需求特点，建议扩大住房公积金的使用范围，在继续支持职工贷款购房和购房提取公积金的基础上，允许流动人口可以提取公积金支付房屋租金。
    三是建立和完善异地住房公积金转移接续制度，对异地建房、购房给予贷款支持。从调研情况看，由于目前住房公积金并不能异地贷款，选择在家乡建房或购房的流动人口并不能享受到公积金“低存低贷”的制度优势，因此，建议建立住房公积金转移接续制度，对流动人口异地建房、购房给予贷款支持。
    四是规范和简化提取手续，方便缴存人使用公积金。可借鉴深圳等地的经验，允许未在工作地购房的缴存人每年可自由提取缴存额的50%用于住房消费，真正发挥公积金制度在改善流动人口住房条件方面的作用。结合人口流动性大的特点，简化离职全额提取手续。针对流动人口收入相对较低、各类社会保障不足的特点，允许流动人口在重大疾病的医疗费用超过一定额度后，凭医疗收费单据提取住房公积金。
    五是利用住房公积金的结余资金建设公共租赁住房，并优先满足缴存职工。目前，一些地方已开始使用住房公积金用于支持保障房建设，应及时总结各地的建设和运营经验，在保证风险控制的前提下，允许住房公积金建设公共租赁住房项目，并优先满足低收入的缴存职工，使收入较低的流动人口从住房公积金制度中更多地受益。
    六是加快修订《住房公积金管理条例》，加强流动人口合法权益保护。重点解决以下几个方面问题：第一，明确住房公积金的缴存者是包括流动人口在内的城镇所有职工，强化住房公积金的行政执法机制，提高住房公积金制度的权威性和强制性。第二，在提取和使用方面，要针对流动人口的特点，对异地购房贷款、租房提取等做出明确法律规定。第三，对公积金统筹或资金调配使用等做出制度性安排，奠定住房公积金异地使用的制度基础。第四，对于新缴存住房公积金的企业，统筹考虑职工利益与企业承受能力，合理确定住房公积金的追诉期。
    （作者单位：国务院发展研究中心市场经济研究所）