国有企业与国民收入分配关系的探讨（下）

对比来看，目前上市公司向股东分红的平均比例在40%左右。在其他一些国家，国有企业上交的红利一般为盈利的1／3～2／3，有的甚至高达盈利的80%—90%。有资料显示，虽然1994～2007年间中国国企不对政府分红，但是海外市场上市的国企，在分红政策上遵循国际惯例。2002～2008年，172家在香港股票交易所上市的由中国政府直接或间接持股的中国企业的分红平均数为23.2%，中值为22.7%。根据2005年8月数据，在美国上市的中国主要国有企业的平均分红率为35.4%。
    三是支出方向的偏离，国企上缴的红利目前主要在央企体系内部转移，尚没有体现出惠及民众的意义。国有资本经营预算支出主要包括用于根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国家战略、安全等需要而安排的资本性支出，以及用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。范围上相当于把国有资本经营支出严格区别于其他政府公共支出，形成了国有资本经营预算支出准封闭运行的倾向。除上交比例过低，国企红利“内部沉淀”、“体内循环”的现状也颇受争议。以国有资本红利为主要来源的国有资本经营预算体系，主要定位于调整国有资本在不同行业与企业之间的配置状况，并不注重公共福利。数据显示，2008、2009年国有资本经营预算支出1553亿元，主要用在产业结构调整、技术创新、重组补助等方面。2007、2008年两年国企红利调入公共财政预算，用于社会保障等民生的支出只不过10亿元。
    总体来看，国有企业特别是垄断性国企在收入分配方面，并不像以往认为的那样促进了公平、缩小了差距，收入分配制度亟须改进。
    首先，国企利润上交的不足，直接造成政府可统筹使用收入的减少，影响其提供公共服务的能力，也就直接影响到以基本公共服务获得为基础的社会收入分配的均衡。居民无从分享国有资本收益，收入空间、消费空间受到挤压。
    其次，国企盈余收入留用和低比例上交，使用透明度不足，支出优化和约束机制亟待加强。随着税后利润的大幅增加，一些国企盲目投资、重复建设的问题比较突出。从国民经济宏观层面看，国有企业利润留存规模的不断扩大，以及由此带来的大量投资，对全社会投资增长过快的驱动作用愈加明显。
    再次，加剧投资消费的失衡。当前我国经济运行的一个突出矛盾是投资消费结构失衡，国有资本经营预算支出若一味地强调国有企业利润“储蓄”属性并在使用上均转化为新的投资，无疑会加剧投资消费结构失衡，进一步挤占业已过低的民间消费率。更为重要的影响是，投资率的上升会进一步使收入分配向资本要素倾斜，使劳动报酬在初次分配中所占比重进一步降低。
    三、完善国有企业工资和收益分配，平缓社会收入差距
    从改善国有企业收入分配的角度来看，要综合推进三项改革：一是加大垄断行业改革，尽最大可能减少垄断对分配格局的扭曲；二是推进工资制度的改革与完善，按照“按劳分配、同工同酬”的原则，加大工资改革力度；三是改革国有企业利润分配，让国有企业利润通过合理的方式进入国民收入分配体系的“大循环”，体现全民共享。
    （一）加快推进垄断行业改革
    
    引发垄断行业收入过高问题的原因是多方面的，既有分配制度方面的直接原因，更有市场不完全、垄断体制、资源价税费改革不到位等方面的深层次原因。显然，要解决少数垄断行业过高收入问题，就工资论工资，就分配论分配是不够的。必须深入分析，对症下药，才能根本性地解决问题。其中，加快推进垄断行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制，形成投资主体和产权多元化，方是解决收入分配方面的突出问题、缩小行业间收入差距的最根本途径。
    一是完善市场机制、打破垄断，重点是要打破双重垄断格局，切断政府部门与垄断行业之间的利益关联，实现行政性垄断行业的政事分开、政资分开和政企分开，杜绝垄断企业借助行政力量进行垄断和腐败的行为。要继续推进电信、电力、民航、金融、铁道、邮政和公用事业等行业改革，打破垄断，引入竞争。同时，抓紧完善《反垄断法》的实施细则，为打破垄断提供法律依据，规范并促进垄断行业深化体制改革，从根源上解决问题。
    二是在根本打破垄断前，务实地采取强化对垄断规制的治标措施，加强法律约束和必要的行政规制，如垄断性行业的产品和服务的价格不能自行定价、调价，而是需要公众听证会认可，强化人大等权力机构监管等。
    三是要调整国家和企业分配关系，进一步完善垄断行业企业利润和股权收益上缴制度，深化资源品价格和税费制度改革，剔除垄断行业经营收入中的各种非劳动收入或暴利，清理整顿垄断行业获得过高收入的来源，从源头上加强控制。鼓励国企通过多种形式回报社会。
    四是对垄断行业经营者和员工的分配加强调节控制。实行全口径调控，不但要调控工资，同时要调控工资外各种收入，包括住房公积金等福利待遇和企业年金等延期支付待遇等。
    五是抓好配套改革，打破垄断行业人力资源配置的壁垒，促进真正形成人员能进能出机制，以利于其人员薪酬与市场价位接轨。与此同时，规范用工制度，调整垄断行业内部分配关系，扭转同工不同酬的现象。
    （二）改革国有垄断行业（企业）工资福利分配机制
    
    国家“十二五”规划明确提出，要“改革国有企业工资总额管理办法，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控，缩小行业间工资水平差距”。2011年政府工作报告再次强调，“有效调节过高收入，加强对收入过高行业工资总额和工资水平的双重调控，严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理”。要推进对国企职工工资福利的全口径调控，不但要调控工资，更要把福利、补充保险等纳入到全口径的调控范围。
    首先，实施工资分类调控制度，分门别类地建立新的收入分配激励制度。对竞争型国有企业，应继续改进与完善工效挂钩制度；对垄断竞争型企业，核心要义是要打破垄断，强化市场竞争，进行工效挂钩，根据行业特点和企业经营状况，建立健全工资效益联动机制，合理确定职工工资增长机制；至于自然垄断型企业，则可推行工资总额预算管理改革，使用“人工成本预算”直接控制垄断企业工资水平，可参照行政事业单位定员定额等方法编制人员工资预算，同时配套设计新的绩效考核和激励机制。
    其次，要改革国企工资总额，限制国企尤其是垄断行业国企员工工资过快过高增长，使之与国企之外的社会劳动者保持合适的比例关系。对垄断行业的工资总额或人工成本和工资水平或人均人工成本实行双重控制。按照国家有关规定，现在垄断企业的职工平均工资水平超过当地职工工资平均水平2倍的，有关部门应把工资总额挂钩浮动的比例下调，比如某垄断企业上年工资总额挂钩比例是1：0.8，而该企业的职工平均工资是当地工资平均水平的2倍多，则下一年这个挂钩比例就要下调到1：0.6，从而减缓工资增长速度，缩小与当地职工平均收入水平的差距。
    （三）加快完善国有资本经营预算，改革国有企业利润分配
    
    国家“十二五”规划提出，要“扩大国有资本收益上交范围，提高上交比例，统一纳入公共财政”，这为国有资本经营预算制度未来发展明确了基本方向。当前，需要加快推进两个方面的工作：
    一是提高国有企业分红比例，扩大红利上交范围。国有企业分红在试行之初，为避免给一些国有企业运营造成冲击，以稳为主，主要按照“适度、从低”的原则，因此分红上缴的比例控制在比较低的范围内。从几年的过渡期运行情况来看，国有企业仍留存有高额的利润，尤其是一些大型资源性国有企业。综合考虑当前国企经营情况和经济社会发展需要，有必要继续适度上调国有企业红利上缴的比例，扩大分红范围。一方面调节国有企业享有的资源收益和制度性收益，将这部分收益上缴国家使其真正让全民享有，真正体现其“国有”的性质，促进收入分配的公平：另一方面减少国有企业可随意支配的现金流，解决自由现金流过多引致的过度投资以及国企高管职务消费泛化等问题，同时促使经营者转变融资方式，提高国有资本的投资效率。某些企业的投资运营、现金流问题不应该成为低上交比例的借口，现金流问题应该通过调整企业自身运作来解决。即使是某些大项目需要扩大投资，也应更多地通过资本市场股权融资、企业债券、银行信贷融资来解决，这样有助于完善公司的治理结构，严格投资预算内外部约束。
    二是推进国有资本经营预算收入调入公共预算，统筹用于民生支出。国有资本经营预算除了要实现国有资本的保值增值，还要充分强调其政府宏观调控衍生手段的职能履行。改革的中长期目标，必须要统筹国有资本收益将之用于民生改善，要与其他预算尤其是社会保障预算、公共财政预算相互联接贯通。要扩大国有资本经营预算的支出范围，将国有资本经营收益更大比例地划转公共预算和社保基金预算，强调其社会性支出职能，即将部分国有资本经营预算收入统筹用于安排社会保障、医疗卫生、教育就业等民生支出。同时，要通过强化国有资本经营预算公开制度，强化问责和绩效管理，增强国企红利使用的透明性。此外，还应编制中长期国有资本经营预算，实施国有资本变现预算，将之纳入整体的国有资本经营预算之中统筹安排。这样既有利于强化相关部门的制衡监督，也有利于更好地发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的重要作用。
    （作者单位：财政部财政科学研究所）