政府主导型经济增长模式的反思及其调整研究

    作者简介：吉粉华，博士，扬州大学商学院讲师，研究方向为产业经济学
    改革开放以来，中国作为后发国家，在经济领域取得了巨大成功。中国经济增长模式最重要特点是政府在经济增长中起到了主导作用。各级政府通过行政控制和行政干预手段配置资源，进行大规模投资，使得中国保持了30年左右的经济高增长。然而，政府主导型经济增长模式追求GDP总量的最大而不是经济质量的提高，使得经济增长粗放的问题依然十分严重。随着我国人口红利的逐渐消失，生产要素低成本优势开始削弱，出口增长面临的风险越来越大，资源环境承载能力接近极限，不计成本和代价的政府主导型经济增长模式不可能再持续下去。对政府主导型经济增长模式进行反思，剖析政府主导型经济增长模式不断强化的体制性原因和理论原因，对于推动政府经济职能的调整，促进经济发展方式的彻底转变具有重要意义。
    一、有关文献综述
    国内学者普遍认为，政府主导型经济增长方式尽管在中国经济起飞中扮演过重要角色，但它不利于经济发展方式转变，甚至变成了阻碍经济发展方式转变困难的根本原因。
    杜传忠认为，粗放型增长方式得以形成和延续的体制基础是传统的政府经济管理体制，政府职能转变成为增长方式转变的关键。只有转变政府职能，才能塑造集约型增长方式的微观载体，塑造效率主导型投资机制。王一鸣和张卓元等认为从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，政府配置资源的权力过多过大，土地、资源、环境的压力没有通过价格信号充分传递给市场主体，使得经济转型和产业升级难以实现。转变经济发展方式的关键在于真正推进政府主导型经济增长模式的改革。吴敬琏则指出由于地方政府在经济发展上急功近利，过度强调“赶超”和“跨越式发展”，往往通过政府投资和巨额信贷拉动经济增长，使得能源资源消耗严重，环境污染成本巨大。并且，地方政府依靠垄断和行政权力对资源配置及微观经济活动的干预，造成寻租环境扩大，并导致腐败蔓延，制约了整个经济的健康发展，客观上延缓了增长方式转变进程。沈坤荣进一步指出由于支撑经济增长方式转变的制度基础不健全，行政性财政分权、地方政府主导与路径依赖导致经济增长方式难以转变。
    综上所述，学者们普遍认为政府主导型经济增长模式已经成为阻碍经济发展方式转变的重要因素。近年来，政府主导型经济增长模式不但没有弱化，反而进一步被强化。本文认为，剖析政府主导型经济增长模式不断强化的原因并进行相应的改革，对于促进经济发展方式的彻底转变具有重要意义。
    二、政府主导型经济增长模式是阻碍经济发展方式转变的根本原因
    改革开放以来，我国保持了30多年的经济高增长，被称为世界经济增长的奇迹。由于各级政府主导的投资在经济增长中长期占据着重要地位和作用，这样的增长模式也被视为政府主导型经济增长模式。政府主导型经济增长模式的显著特点是“地方竞争”。地方政府之间通过相互之间的竞争，改善本地区基础设施建设，进行各种制度创新降低交易成本，吸引国内外要素在本地区的聚集，从而拉动了本地区经济的高速增长。然而，正如“诺斯悖论”指出的，政府的存在既是经济增长的关键，又是经济衰退的根源。我国政府在创造高增长的同时，也内生了诸多结构性不平衡，包含了不容忽视的低效率和风险隐患，成为阻碍经济发展方式转变的重要因素。
    首先，从需求结构看，由于政府主导的投资占据了重要地位，客观上造成了对消费和民间投资的“挤出效应”，不断加剧投资和消费比例的失衡，导致社会总需求不足，使经济发展缺乏内生动力。
    其次，从供给结构看，政府主导型经济增长方式造成了经济结构的扭曲。由于各级地方政府热衷于招商引资，把主要精力放在资本密集型的项目投资上，导致工业发展较为迅速，服务业发展缓慢，三次产业发展不平衡；产业结构扭曲又导致收入分配向资本倾斜，客观上造成了劳动者报酬偏低，居民收入增长慢于GDP增长和国家财政收入的增长，导致居民消费水平无法提升。
    第三，在政府主导型经济增长模式下，各级政府深度介入资源配置，实际控制要素市场价格。具体而言，中央政府和国有企业控制了资金要素，压制了民企的生存空间；地方政府则控制了土地要素，抬高了土地价格；而在各级政府的实际控制之下，外资企业、民营企业又压低了劳动力要素价格。要素价格的扭曲使得地方政府依靠出口红利、人口红利及资源红利大力发展低附加值产业，促进出口，使得产业结构固化在产业链低端，陷入“比较优势陷阱”，导致经济发展方式转变更加困难。
    第四，由于信息不对称、制度设计不完全以及监督不到位等现象的存在，政府干预经济时，会出现“政府失灵”，导致资源配置效率低下。我国政府主导的经济增长模式也不例外。各级政府强势介入经济生活的过程中，产生了官僚资本主义倾向。官僚资本主义拥有过度的政治和行政权力，从事盈利性经济活动，通过行政垄断、特殊法规、监管政策、产业政策等，让国有企业拥有稀缺资源，压制了其他经济主体特别是民企创业与创新的积极性，阻碍技了技术进步、产业结构调整与经济转型。
    三、政府主导型的中国经济增长模式不断强化的原因
    近年来，我国政府主导型经济增长模式不断强化，成为阻碍经济发展方式转变的制约因素。各级政府之所以能在经济生活中保持强势地位，一方面缘于国内特殊的体制性因素和路径“锁定”，另一方面则缘于宏观经济政策制定依据的理论基础。
    1.政府主导型经济增长模式不断强化的体制性原因
    第一，国有产权占主导的产权制度为政府干预和主导经济提供了重要的微观基础，成为阻碍经济发展方式转变的体制性根源之一。转变经济发展方式，说到底就是要转变资源配置方式，让市场而不是权力在资源配置中起主导作用。只有通过市场配置资源，才能保证各类市场主体在市场竞争中的平等地位，才能通过平等竞争，优胜劣汰，实现资源向优势企业的集中，提高资源配置效率。
    要实现经济发展方式的转变，就要培育健康的市场经济微观主体。国企的过度强势，使得国企获取了超经济权利的特权。政府通过任命国企管理者的行政级别，作为政府控制国企的主要手段，使得国企行为趋向行政化和政治化。国有企业打着维护国有经济为主导的旗号，凭借着“公众利益”与“国家利益”的名义，集行政垄断、市场垄断和自然垄断于一身，影响了各类企业平等竞争的格局，损害了全社会的竞争效率和发展活力，成为制约中国经济健康成长的重要因素。
    改革开放以来，国有经济比重虽然曾有过下降趋势，近几年来却不断上升。特别是2008年全球性金融危机以来，国企进行了大扩张，大肆进入民营企业领域，改变了原来国企和民营企业两个部门相对平衡的状态，大大挤压了中小企业的生存空间。国有垄断部门利益的存在，已经成为深化经济改革的阻力。
    第二，以GDP总量为考核目标的地方政府间的利益竞争机制，是粗放和扭曲型经济增长的体制根源之一。1994年以来实施的财政分权制度使得地方政府的在经济区域的地位和作用明显增强。由于地方政府的目标是本地经济的快速发展和任期内政府官员自身效用的最大化。而地方经济的快速发展是以GDP总量为考核目标，财税体制又把地方政府的财政状况同本地区GDP总量直接挂钩，从而使得政府官员在进行投资时不是主要从经济效益去考虑，而是把对“政绩”的影响放在首要地位，即更关注地方经济总量和经济增长的速度。
    在这种体制下，地方政府官员为了积累个人政绩，尽早升迁，在投资时往往注重能够短期见效、快速增加GDP总量的大项目上，造成大垄断企业、大利益集团对市场机会的垄断，民营企业生存空间的狭窄。同时，地方政府忽视其社会职能，对真正需要其关注的教育、医疗、农业等领域投入严重不足。各级政府深度介入经济生活，不仅使得我国投资率居高不下，投资结构扭曲，资源配置低效率，而且导致了经济增长中重复投资、粗放经营、地方分割、部门保护等种种弊端，阻碍了传统的经济增长模式的转变。
    2.路径依赖固化了政府主导型经济增长模式
    诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。诺斯进一步用“路径依赖”概念来描述过去的绩效对现在和未来的强大影响力。青木昌彦认为路径依赖是指制度重建时，由参与者的认知能力所决定的主观选择模型继续认同旧的基本制度结构，导致旧制度在新政权中以新的形式延续的情况。
    路径依赖证明了制度变迁具有报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下。或者说，有效的制度安排能够促进经济增长，无效的制度安排会降低经济增长的有效性。
    在我国现存的产权制度结构和政府体制形式约束下，地方政府逐渐拥有了一定资源和中央政府进行“讨价还价”，诱使其做出对自己有利的制度安排。这种制度安排一旦形成了比较牢固的体制习惯、政策习惯、思维习惯和行为习惯，就会具有强大的抗拒创新和变革的惯性，从而形成了“锁定效应”，反过来进一步强化了无效的制度安排。并且，现存的制度安排总会有利益既得者，利益既得者就会有更大的积极性去维护而不是推动现存制度的变革。由于我国政府主导型经济增长模式给予了政府官员巨大的权力寻租空间，也就催化了政府官员的投资冲动，强化了政府对经济干预的力度和偏好，进一步导致了资源配置的低效率。
    3.对凯恩斯理论的曲解强化了政府主导型经济增长模式
    政府主导型经济增长模式深受以政府干预为核心的凯恩斯主义影响。凯恩斯经济学产生的背景是长期的经济衰退和严重失业，其中心命题是有效需求不足理论。有效需求由消费需求和投资构成构成。凯恩斯理论假定边际消费倾向是递减的，从而充分就业所需要的消费不足。因此，为了增加有效需求，就必须增加投资需求，而采取适当的措施提高资本边际生产率刺激私人投资，不如政府直接投资来得方便快捷。各级政府理所当然用公共投资来弥补私人投资的不足，刺激总需求，促进经济增长。可见，以政府干预为核心的凯恩斯理论为政府主导型经济增长模式提供了足够的理论基础。
    尽管凯恩斯理论强调政府对经济的干预，这种干预却是反周期干预。凯恩斯主义强调，在经济衰退的情况下，政府应该采取扩张性财政政策和货币政策；在经济高涨的时候，采取收缩性财政政策和货币政策，从而熨平经济的波动。因此，如果完整地遵循凯恩斯的相机决策理论，则一国政府财政支出应该既有上升，也有下降。然而，从我国政支出的实际情况看，我国的财政支出一直是以较高的速度增长，并没有下降，货币供给量也是如此。说明我国政府在实行经济干预时并未真正实施相机抉择的宏观经济政策，而是采取了“半个凯恩斯主义”的宏观经济政策，即财政支出和货币政策在经济高涨时也没有收缩，而是实施了所谓“稳健的财政政策和货币政策”。
    4.两次国际性危机的发生强化了政府主导型经济增长模式
    同大萧条成就了凯恩斯学派一样，两次国际性危机的发生也成为政府主导型经济增长模式的催化剂，强化了中国政府对经济生活的不断干预。1997年爆发的东南亚金融危机诱发了我国经济生活中已存在的有效需求不足问题，中国政府在1998年采取了积极的财政政策和货币政策措施来刺激内需，使得政府成为了资源配置的主体，市场在资源配置中的基础性作用逐渐被“边缘化”。当经济恢复了增长之后，积极的财政政策和货币政策并没有退出经济生活。2008年美国次贷危机发生以后，中国政府为了保证了经济的持续增长、就业的增加和社会稳定，又采取了急功近利的扩张性宏观经济政策，由行政部门决定追加4万亿投资。由于4万亿投资大部分投向了公共工程和重大基础设施项目，挤占了私人投资和消费，致使需求结构更加不合理。这种盲目追求行政效率的决策方式，不仅没有改变传统的经济增长方式，反而使粗放型经济增长方式引起的结构失衡问题更加严重。
    四、政府主导型经济增长模式的调整思路
    政府主导型经济增长模式的不断强化，严重阻碍了经济增长方式的彻底转变。采取相应的措施改革政府主导型经济增长模式，弱化政府对经济的直接控制力，让市场竞争更充分地发挥资源配置的基础作用，才能促进经济增长方式的顺利转变。
    1.改革国有产权结构
    我国现有产权结构为政府主导型经济增长模式提供了经济基础，阻碍了经济发展方式的转变。国有企业凭借其特殊的地位获得权力和政策等竞争优势，违背了市场经济的公平竞争的理念，阻碍了经济发展方式的转变。只有对国企进行产权结构调整，实施所有制结构多元化，才能重新厘清市场和政府的关系，弱化政府对经济生活的干预。
    公权力的支持是中国大多数国有企业赢利的主要因素。因此，国企改革的最重要任务是从一般竞争性领域退出，避免国有企业因为其和政府天然的特殊关系而导致经济主体之间的不平等。首先，应该确立国企的边界，通过法律的形式进行严格限定国有企业的进驻领域。即限于资源性领域、军事工业乃至涉及国家战略和安全的领域。对于一般性行业，则要打破行业垄断，降低民营资本进入这些行业的门槛，落实市场经济主体平等的内在要求。
    其次，深化国有企业改革，进行国企的内部机制改革，引入包含所有权和经营权分离措施在内的现代公司治理，才能进一步明确我国市场化改革的方向，调动千百万中小企业的积极性，通过中小企业的做大做强，帮助政府退出经济生活的干预。
    第三，取消国企的“行政级别”。由于国企管理层与政府官员存在着身份上的互换，企业高管通过进入政府，为国企争取政策与资源优势，政府官员通过进入企业实现在位时的经济利益。这种给企业套上行政级别的制度安排，是最大的反市场行为。因此，取消政府对国企管理者的行政任命，才能实现国企与民企的平等化竞争。
    2.推动政府创新，促进政府职能转变
    政府主导型经济增长模式使地方政府的主要精力放在抓经济增长速度和投资项目上，而不是放在公共职能上，导致经济社会发展的失衡。改变政府主导型经济增长模式，推进政府经济职能的转变，就要把经济决策权归还给市场主体，为各类市场主体提供自由竞争、公平交易的市场环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义。
    首先，改革创新地方政府绩效评价体系。不能把GDP总量增长作为考核目标，而是用人民的福祉、健康、教育、环境保护等等标准来衡量地方政府的绩效。
    其次，改革地方财政分权制度，建立“财权与事权相匹配”的分税制财税体制。我国应该实现新一轮的“放权让利”，调整税收分配的比例，加大地方比重，把地方税真正建立成一个集流转税、所得税、财产税和资源税等为一体的、相对独立的税收体系。新的税收体系不仅给地方政府开辟了新的财源，使得财税增长与经济增长逐渐趋于同步，又能促进我国政府主导型经济模式的转型和经济结构的调整，为转变经济发展方式奠定体制基础。
    第三，纠正“生经济指标，轻公共服务”的倾向，实现经济建设型政府向公共服务型政府转变。政府主要精力不应该放在直接干预经济建设上，而是应该注重发挥政府公共服务职能，缩小区域之间、城乡之间的公共服务差距，注重公共服务领域公平，从而平衡公共利益、实现社会正义。
    3.改变宏观经济政策的理论基础，兼顾“凯恩斯主义”和“供给学派”思想
    “凯恩斯主义”为政府干预提供了理论基础，主导着中国宏观经济政策的选择。由于政府追求自身利益的最大化，想尽办法扩充政府，用政府替代市场。政府规模的不断扩大，又会导致“政府失灵”的出现。因此，在宏观经济政策的选择上，我们不仅应该重视“凯恩斯主义”相机抉择的宏观宏观经济政策，还应该重视“供给学派”的减税政策。供给学派强调通过减税扩大生产、刺激创业、发展小微企业，从而增加就业和劳动者收入。增加收入才能刺激消费，才能调整投资和消费的结构，从而调整需求结构。实施减税才能刺激中小企业的发展，才能调整产业结构，促进各类市场主体的平等竞争，避免供给结构和需求结构的失衡，促进经济发展方式的转变。