新型城镇化背景下的社会管理转型升级——从碎片化社会管理走向整体性社会管理

       【作者简介】汪大海，北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师；南锐，北京师范大学政府管理学院博士研究生
    一、引言及相关文献回顾
    在我国，政府对城镇化的研究由来已久，尤其是新一届政府对城镇化的定位更是上升到国家经济改革战略之上。很多学者指出，新型城镇化是我国当前最大的结构调整、最大的内需源泉、也是最大的改革“红利”，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨也曾预言到，中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展两大课题之一。因而，当前阶段，新型城镇化便成为了研究中国社会问题的最大背景。
    另一方面，新型城镇化战略的推进与实施离不开社会管理的加强和创新。而在传统“不出事”逻辑导引下的社会管理重“经济发展”而轻“社会发展”，视人为客体，注重社会管控，忽视人的管理与服务，使得传统社会管理深陷管理成本高、风险大、绩效低的窘境。因而在当前阶段，如何协调城镇化进程和社会管理创新之间的关系就成为满足社会需求，解决政策无能和政府能力无效困境的题中之意，也是构成社会发展中的正题与反题的主要内容。历史经验告诉我们，城镇化(城市化)进程与社会管理创新不是此消彼长的关系，而是互相影响、互相促进的关系，二者之间具有某种耦合关系。因而，在新型城镇化背景下研究社会管理创新，既是有效释放城镇化改革红利的重要手段之一，也是在新时代背景下实现社会管理创新的重要举措之一，具有重要意义。
    由于新型城镇化概念刚刚提出不久，目前学界对新型城镇化背景下社会管理创新问题的研究尚不能检索到。与之相接近的研究主要是从城镇化与社会管理、地方政府治理转型之间关系来论述的。如郁建兴、冯涛着重论述了城市化进程中的地方政府治理转型，认为推进城市化离不开地方政府治理转型，而地方政府治理变迁也离不开城市化进程，两者之间存在着一种表征关系，即不仅是城市化影响了地方政府治理，而且地方政府治理变迁本身属于城市化过程。在城市化进程中，地方政府得以强化公共服务与社会管理等本质职能，而且还可实现治理体制机制的超越与创新。徐学初认为城镇化对推进社会经济发展、全面建设小康社会具有深远影响，同时，城镇化打破了原有的社会管理模式，社会管理中的一些深层次矛盾和问题不断显现，要求在加快城镇化进程中深入推进社会管理创新。陈庆立则在新型城镇化背景下探讨了农村社会管理创新问题，认为在新型城镇化背景下社会管理创新的重点应该在基层——农村，并提出一整套农村社会管理创新模式，还有一些学者则从社会管理、社会管理体制改革和社会管理创新的视角下研究新型城镇化战略，如唐军、邹农俭、刘鸿渊等。
    不难看出，上述研究为本文奠定了一定的基础。但现有研究仅仅是将新型城镇化作为一个选题背景，并没有对新型城镇化和社会管理创新二者之间的关系进行深入研究，只是侧重于一般性社会管理创新的应然研究，缺乏置于新型城镇化背景下社会管理创新的实然研究；只是提出了社会管理创新的新型城镇化背景，缺乏深入剖析二者之间的耦合关系；只是提出了新型城镇化背景下社会管理创新的愿景，缺乏新型城镇化背景下社会管理转型升级层面的研究。
    二、新型城镇化与社会管理转型升级的耦合关系
    目前，新型城镇化在学界并没有一个统一的界定，但对其基本内涵，学界及政府的观点基本一致，认为新型城镇化是对传统城镇化的扬弃，是发展方式由粗放型向集约型的转变，核心是解决人的问题，旨在追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化过程。社会管理创新是从创新的分析视角出发，强调在现有条件下，运用现有资源和经验，立足于现行社会发展规律，遵行一定的原则，对社会管理的理念、知识、技术、方法、制度、机制和程式等方面的创新，“旨在实现善治达到社会良性运行”。本文提出的社会管理转型升级则是社会管理创新的一种，但它不同于传统的某方面或某层次的社会管理创新，而是涉及到社会管理主要方面的系统性组合创新，是一种较高层次的社会管理创新。
    本文在新型城镇化背景下研究社会管理的转型升级，并不仅仅把新型城镇化作为一个背景，而是在深入分析它们之间耦合关系的基础上，研究二者的协同、演化机理，从而将二者作为一个整体进行研究。二者的耦合关系具体如下：
    (1)价值层面：二者都凸显人的管理与服务的价值理念。与传统城镇化相比，新型城镇化不再仅仅强调土地和人口的城镇化，而是强调在城镇化推进过程中，更加尊重公众的意愿和需求，视人为城镇化的核心，凸显人的管理与服务的价值理念，如农民市民化的管理与服务，失地农民的社会保障管理。与此同时，与传统管控型社会管理相比，社会管理转型升级不再仅仅只关注社会维稳，而是视人为社会管理的第一主体，以大多数人的需求为导向，对社会管理活动进行一系列的创新，从而实现对人的更好管理与服务，注重民生改善、人的权利保障、社会秩序维护和社会活力的激发。不难看出，新型城镇化与社会管理转型升级有着共同的价值理念——人的管理与服务。而共同价值理念内生性的耦合关系，还在于二者之间互为动力，即以人为核心的新型城镇化推动以人的管理与服务为逻辑起点的社会管理转型升级，而以人的管理与服务为逻辑起点的社会管理转型升级又需要以人为核心的新型城镇化的配合和推动。
    (2)工具层面：二者都是一项复杂的系统性工程。与传统城镇化相比，新型城镇化不是简单土地、人口或是房地产的城镇化，而是一项涉及土地流转、农民社会保障、农民市民化、配套制度和相关产业支撑、基本公共服务均等化等方面的系统性工程，而且这些方面相互影响、相互联系的特征也决定其复杂性的特征。与此同时，与传统管控型社会管理相比，社会管理转型升级不再以维稳为社会管理的唯一目标，而是以人的管理与服务为本，实现民生改善、权利保障和秩序维护三大目标的统一。当然，这些目标的实现涉及到社会管理价值、制度、组织、方法等一系列方面的变革，是一项涉及到人的管理与服务方方面面的复杂系统性创新工程。不难看出，从工具层面看，二者都是一项复杂的系统性工程。同理，二者之间工具层面的耦合关系，不仅仅体现在表象上，还体现在二者内在的耦合，即互相促进、互为目标：新型城镇化复杂系统工程在解决传统城镇化带来问题的同时，也会带来一定的社会问题和社会风险，而解决社会问题、化解社会风险，离不开社会管理的转型升级，因而社会管理转型升级越是完善，新型城镇化面临的问题和风险就越小；而在新型城镇化背景下，社会管理转型升级复杂系统工程在对社会管理进行创新过程中，还是主要围绕农民市民化、基本公共服务均等化、土地流转及社会保障等方面进行有针对性的创新，因而，新型城镇化进程越是深入，社会管理转型升级也就越顺利。
    三、新型城镇化背景下社会管理转型升级的机理分析
    新型城镇化与社会管理转型升级存在耦合关系，但这并不能直接说明新型城镇化背景下社会管理转型升级相互联系、相互作用的运行规则和原理。因而，有必要对其转型升级进行机理分析。
    机理是传统工程学概念，现频繁用于社会经济研究范畴中，主要用来揭示社会经济系统中各要素之间的关系。所谓机理是指系统内部各种要素之间的有机联系通过一定的互动、互补和互济作用形式表现出来，形成系统的整合功能和综合效率，旨在说明一定的系统结构中各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。借助机理分析框架，新型城镇化背景下社会管理转型升级机理分析就是在新型城镇化环境条件下，分析社会管理转型升级系统结构中各要素内在工作方式以及诸要素之间相互联系、相互作用的运行规则和原理，旨在解释社会管理转型升级的理由和道理，即必要性和可行性。具体而言，新型城镇化背景下，社会管理转型升级的机理主要体现在两方面：一是外生机理：“不出事”逻辑下碎片化传统社会管理弊端丛生，为了应对新型城镇化给社会管理带来的风险和挑战，社会管理转型升级呼之欲出，并回答了转型升级的必要性；二是内生机理：“人的管理与服务”逻辑下整体性社会管理不仅能很好地正面回应碎片化传统社会管理面临的问题，而且还能很好地适应新型城镇化对社会管理提出的新要求，二者之间具有逻辑上的一致性，也回答了转型升级的可行性。
    (一)外生机理：“不出事”逻辑下碎片化社会管理的弊端丛生
    “不出事”逻辑最早是由贺雪峰、刘岳提出的，意为传统政府行为遵行“不出事”逻辑，即政府在治理中工作的重点不是彻底解决问题，而是在一定时间内“捂住”或是掩盖问题。其后，钟伟军在基础上，指出“不出事”逻辑是政府的重要行动逻辑之一。在此基础上，本文认为“不出事”逻辑在传统社会管理中普遍存在，是造成碎片化社会管理的重要原因之一。碎片化概念最早在传播学中使用，意为完整的东西破碎成诸多零块，现已广泛应用于技术领域、社会领域和政治领域。而碎片化社会管理是在社会管理过程中，以“不出事”为逻辑起点，使得社会管理价值体系、制度体系、组织体系、方法体系和评估体系呈现出不全面、不完善、不系统的碎片化特征。
    1.社会管理价值体系碎片化——服务价值理念的缺失。社会管理价值体系碎片化主要是指传统社会管理过程中，遵行“不出事”逻辑，视人为管理的客体和对象，以维稳为单一目标，而忽视了民生改善和人的权利保障的目标，使得在社会管理价值追求方面注重以维稳为目标的社会管控，忽视了人的管理和服务，使得社会管理的服务价值理念缺失。
    2.社会管理组织体系碎片化——治理主体单一化。社会管理组织体系碎片化是指在“不出事”逻辑下，传统社会管理带有浓厚的行政主导色彩，是党委和政府主导的行政型社会管控，使得治理结构呈现以党委和政府为主体的单中心治理，缺乏多元主体共治的治理结构，治理主体呈现单一化特征，压缩了其他力量参与的空间。
    3.社会管理制度体系碎片化——效率至上导向。社会管理制度体系碎片化是指在“不出事”逻辑影响下，社会管理相关制度建设存在内容性缺失和功能性缺失，即停留在社会管控的基础上，追求效率至上的顶层设计，忽视了对人的管理与服务的制度建设，忽视了民生改善、人的权利保障的公平性制度的建设，导致城乡分割的就业制度和公共服务制度的存在。
    4.社会管理方法体系碎片化——行政方法主导。社会管理方法体系碎片化是指在“不出事”逻辑影响下，传统社会管理以党委和政府为主体的单中心治理，使得社会管理过分依赖行政方法，在社会管理方面过多使用行政政令、指示和规定等行政手段，行政主导特征明显，而忽视了社会管理的经济、法律方法的运用，大大降低社会管理的效率和效益。
    5.社会管理评估体系碎片化——静态非常态化评估。社会管理评估体系碎片化是指在“不出事”逻辑影响下，传统社会管理绩效评估还停留在计划经济领导单一主体考核的阶段，注重对某一事件、某一特殊时期的应急性考核，体现了较大的随机性和静态性，呈现出非常态性，而忽视对管理主体、管理客体和管理过程的全过程的常态化的动态评估，使得通过评估促绩效的良性循环机制遭到破坏。
    不难看出，在“不出事”逻辑的影响下，传统社会管理价值体系、组织体系、制度体系、方法体系和评估体系均呈现出高度碎片化特征，导致碎片化社会管理模式的形成。很显然，新型城镇化对社会管理提出了更高的要求，而碎片化社会管理的弊端也逐渐凸显并扩散，因而碎片化社会管理的转型升级就显得愈发重要。
    (二)内生机理：“人的管理与服务”逻辑下整体性社会管理的扬利去弊
    整体性社会管理源于整体性治理理论，而整体性治理理论是对传统公共行政的衰落以及上世纪80年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应。整体性治理理论是20世纪90年代由英国学者希克斯提出的，认为整体性治理是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调和整合为治理机制，对新公共管理改革过程中造成的严重碎片化问题进行有机协调和整合，旨在摆脱碎片化的困境，从而更加高效地提供公共产品和服务。而整体性社会管理脱胎于整体性治理理论，旨在通过相关体系构建、相关机制的协调整合，以及相关治理模式的完善来实现系统性、全面性、协调性的社会管理，从而对碎片化传统社会管理带来的问题进行积极正面回应。具体来说，整体性社会管理的内涵主要体现在工具理性和价值理性两个层面，其中工具理性层面为协调和整合，强调社会管理中整体性的治理理念；“社会管理的本质是对人的管理和服务，实现好、维护好人民群众的根本利益是社会管理创新的根本要求”，那么价值理性层面则强调“人的管理与服务”价值理念回归，视人为主体，重视公众参与和公众需求，因而“人的管理与服务”是整体性社会管理的逻辑起点。
    从内生机理看，整体性社会管理的扬利去弊主要体现在两方面：一是，整体性社会管理实现了治理方式从碎片化治理向整体性治理转变，而这一方式的转变不仅能发挥整体性治理的优势，而且能极大消除碎片化治理带来的弊端；二是，整体社会管理实现管理逻辑由“不出事”向“人的管理与服务”转变。这一逻辑的转变，不仅能从根本上避免传统社会管理带来的碎片化治理的弊端，而且也从本质上决定了整体性社会管理模式的强大优势和生命力。因而，这两方面的转变就构成了新型城镇化背景下社会管理转型升级的核心内容。
    (1)实现社会管理逻辑由“不出事”向“人的管理与服务”转变。社会管理逻辑是社会管理的行为逻辑，在很大程度上决定社会管理主体的治理行为，也是不同社会管理模式形成的根本性诱因。“不出事”逻辑视人为管理的对象和客体，在此逻辑下形成的碎片化社会管理采用行政型的社会管控，旨在最大限度实现社会维稳的单一目标，治标不治本，使得社会问题频发、社会风险陡增。而“人的管理与服务”社会管理逻辑是对“不出事”社会管理逻辑的正面回应，旨在解决传统碎片化社会管理带来的问题，视人为管理的主体，提倡公众参与，变管理单一驱动为管理和服务双驱动的社会管理，实现秩序维护、民生改善和人的权利保障三位一体的社会管理目标。
    (2)实现社会管理模式由“碎片化”向“整体性”转变。从碎片化向整体性社会管理模式转变，不仅仅是社会管理价值、组织、制度、方法和评估的某一方面或几方面的转变，而是一项复杂的系统性转变。具体来说，其转变的内涵主要表现在以下三方面：一是，宏观层面的体系构建，构建包括社会管理价值体系、组织体系、制度体系、方法体系和评估体系在内的五位一体的新型社会管理体系；二是，中观层面的机制整合，即对社会管理中的纵向秩序命令机制和横向秩序命令机制进行整合，从而为体系运转提供保障，为路径选择提供依据；三是，微观层面的路径选择，即为社会管理转型升级制定切实可行的实施路径，路径选择也是碎片化社会管理向整体性社会管理转变的落脚点。
    四、新型城镇化背景下社会管理转型升级——从碎片化走向整体性社会管理
    新型城镇化背景下社会管理转型升级的实质就是实现由“不出事”逻辑下的碎片化社会管理向“人的管理与服务”逻辑下的整体性社会管理的转变。新型城镇化和社会管理转型升级的复杂系统特征决定了其转变是一个包括宏观、中观和微观三个层面的系统性社会管理创新，具体如下：
    (一)宏观层面：新型城镇化背景下社会管理的体系构建
    新型城镇化和社会管理转型升级都是以人为管理和服务的主体，逐步回归到尊重人、实现人的价值理念，因而新型城镇化背景下社会管理转型升级落脚点还是要实现民生改善、权利保障和秩序维护三大终极目标。而这些目标的实现，依赖某一方面或某几方面体系的构建是不现实的，必须依赖价值体系、组织体系、制度体系、方法体系和评估体系在内的五位一体新型社会管理体系的构建，从而实现其意义表达功能、过程控制功能和绩效评估功能的有机统一。
    1.构建实现意义表达功能的社会管理价值体系。“正确的社会管理价值理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础”。而且新型城镇化背景下的社会管理体系必须具有明确的意义表达功能，传递社会管理价值理念，确立社会管理价值标准。而与实现这一功能相对应的就是社会管理价值体系的构建。在社会管理体系中，价值体系是核心，它通过相关价值理念的确立和回归，对制度体系和组织体系进行深层次约束，对方法体系和评估体系提供价值导向。具体来说，新型城镇化背景下社会管理价值体系主要由公平性、共治性、合法性、动态性和服务性等价值理念有机构成。“服务是政府管理的首要职能，是公共管理运行的中心”，因而新型城镇化的社会管理价值体系也会更加凸显服务性，视服务性为第一价值，回归到人的服务价值理念上来。
    2.构建实现过程控制功能的社会管理制度体系、组织体系和方法体系。新型城镇化背景下的社会管理体系的过程控制功能也是不可或缺的，只有实现有效的过程控制，才能证明该体系运转是有效的。而与实现这一功能相对应的是社会管理制度体系、社会管理组织体系和社会管理方法体系三个子体系的构建。“制度是一个社会的博弈规则，是人为设计的、型塑人们互动关系的约束”，而社会管理制度体系则从制度规范层面对该体系的运转进行校正和调整，旨在打破现有社会管理制度设计效率至上的导向，改变不重视制度供需平衡的局面，构建效率和公平同步，更加注重公平性的社会管理制度体系，积极凸显法律的诚实，立足于人的需求和权利保障，实现社会管理制度的供需匹配；社会管理组织体系则是从治理结构完善的层面对该体系的运转进行优化和完善，旨在改善社会管理原有的党委、政府单中心治理结构带来的治理低效和失效问题，构建党委政府与社会双中心治理结构，实现治理结构的内部主体整合和协调，以及与外部环境的共生共融，凸显共治性，发挥治理结构的整体效应；社会管理方法体系则是从方法选取的层面对该体系的运转进行协调和控制，旨在改善传统社会管理注重行政方法的使用，以人的管控为主要目标选取具体管理方法，而忽视经济方法和法律方法使用的局面，构建凸显合法性和合规性，经济方法、法律方法、行政方法并举的方法体系，在具体方法选取上更加注重服务，实现社会管理从单一维稳、控制向服务转变。
    3.构建实现绩效评估功能的社会管理评估体系。“在公共部门管理中，绩效评估具有计划辅助、监控支持、报告、政策评价和激励等多项功能，对管理绩效的提高和改进具有重要的意义”，与此同时，“通过绩效评价，组织将可以获得市民的信任，市民会觉得他们在缴税后得到合理的回报”。新型城镇化背景下的社会管理体系的绩效评估功能也不可忽视，因为绩效评估通过有效的方式不仅能对社会管理的现状作出评估，从而发现问题所在，而且还能借助一定的方式，使评估结果影响到其他体系的改进和完善，从而为其他体系的改进提供重要依据。新型社会管理评估体系旨在改变传统评估方法(或体系)只注重对某一事件或某一阶段进行短暂性、非常态性评估，且以上级部门验收评估为主的现状，更加注重对政府行为的全过程进行持续的、常态化的评估，且评估主体涉及到政府、公众和社会三方面。与此同时，该体系构建主要包括评价主体的确定与约束、评价客体的圈定与分类、评价方法的选择与优化、评价机制的制定与运行等方面的内容，旨在构建社会监督、政府主导、公众参与的新型社会管理评估体系。
    在新型城镇化背景下，围绕新型社会管理体系三大功能构建的社会管理价值体系、制度体系、组织体系、方法体系、评估体系五个子体系是相互联系、相互影响的五位一体的整体，旨在从宏观层面实现社会管理从以往只注重其中某一个或几个子体系构建的碎片化社会管理向注重五大子体系同步完善和优化的整体型社会管理转型升级。
    (二)中观层面：新型城镇化背景下社会管理的机制整合
    从中观层面研究社会管理的转型升级，不同于宏观层面上的“大概念”研究，而是基于“大概念”研究的背景下，对一些核心的机制整合进行研究。新型城镇化背景下的社会管理转型升级是要实现整体性社会管理模式，而保障该模式的核心机制则主要是围绕“党委领导，政府负责，社会协同和公众参与”的社会管理格局中主体之间关系协调而展开的，其实质是“建立分权的政府，即从等级制到参与和协作”，而这又离不开秩序机制的协调和整合。因而新型城镇化背景下社会管理机制整合主要是围绕几大主体而进行的秩序机制整合。
    1.完善社会管理纵向秩序机制整合。社会管理纵向机制整合是指以政府为中心的，政府内部的自上而下的秩序机制整合，是建立在政府一元权力中心上，主要借助的是官僚制的组织架构和相对封闭的权力运行体系来实现的。该机制整合最大特征在于只涉及到政府这一单一主体，是传统自上而下的单线性整合。在一些研究中，这种秩序机制整合经常被批评，认为是滋生官僚主义和衙门作风的温床。但时至今日，更多学者认为社会管理的转型升级不是对政府作用的否定，而是要在一种合理治理结构框架下，更加强调政府的权威和主导作用。该纵向机制整合的本质是自上而下的单维度机制整合，易发挥政府一元中心的优势，善于处理程序化的社会管理事务和公众诉求分化不大的情景，是必不可少的。因而，为了使得该机制整合更加趋利避害，一要加强政府“大部制”改革，提升政府工作人员的素质和能力，从而提高社会管理纵向秩序整合的效率和效能；二要进一步转变政府职能，以服务性为其价值理念，构建服务型政府，塑造社会管理纵向秩序整合的服务性的导向。
    2.完善社会管理横向秩序机制整合。“一个多元化的社会不容许中央政府独断地寻求包括公共活动和私人活动在内的国家目标和政策方案”。社会管理横向秩序机制整合就是多元化社会的产物，体现了多元共治的社会管理思维。该秩序机制整合是以政府为中心，多元主体参与的社会管理开放式秩序机制整合，其基础则是建立在多中心治理结构上，依赖于社会组织的培育和公众的觉醒，表现为一种开放式的协调整合。该机制整合与纵向秩序机制整合相比，在整合过程中更加强调主体的多元性，整合的自上而下和自下而上的结合，以及多元共治治理结构优势的发挥。与此同时，该机制整合善于处理非程序化的突发社会管理事务和利益诉求高度分化的情景，尤其在社会矛盾突发期，这种优势更为明显。因而，完善该机制整合，一要大力培育社会组织，促使社会组织参与社会管理，形成多元共治的治理结构，提高社会管理决策的科学性和效率性；二要加强民主教育和宣传，提高公众的参政议政的意识和能力，促使公众的觉醒，从而提高社会管理决策的民主性和公平性。
    3.实现社会管理纵向、横向秩序机制整合的有机衔接。从特征和机制运行来看，社会管理纵向、横向秩序机制整合之间存在既相互补充，又相互排斥的复杂关系，因而二者的有效匹配和衔接也成为了社会管理机制整合的关键所在。二者的匹配和衔接不是一者对另一者的否定，而是提倡在一种共治的组织框架下，实现政府主导、多元主体参与的社会管理格局，从而能发挥出各自的正向效应，实现“1+1＞2”的功效。当然实现二者匹配和衔接的也是在五大体系的导引下实现的，其中价值理念是服务性，坚持以人的服务为本的理念，将更好服务于人的目标作为二者衔接的价值纽带；制度基础是横向、纵向两个维度的公平；组织架构是多元共治的网络治理结构；方法选取则是依据合法、合规原则进行灵活选择；而评估则注重全过程的动态评估。
    (三)微观层面：新型城镇化背景下社会管理的路径选择
    宏观层面新型社会管理体系的构建，中观层面社会管理机制的整合，都离不开微观层面社会管理路径选择的保障。而路径选择是要围绕社会管理转型升级的远大愿景来展开的。说到底，新型城镇化和社会管理转型升级都是要回归到人的管理与服务，最终实现社会质量的提升，因而微观路径选择还是得围绕社会质量提升展开。学界一般认为社会经济保障、社会凝聚、社会融合和社会赋权为社会质量的四个构成要素。因而，本文对新型城镇化背景下社会管理转型升级的路径选择则是围绕这四个构成要素展开的。
    1.加强社会保障制度的衔接与整合，完善社会经济保障体系
    我国社会保障制度是一个典型的双二元结构，一是城乡结构、二是城镇存在的国有企业与非国有企业、垄断企业与非垄断企业的福利二元结构，使得我国有限的社会保障资源存在分配不均的局面，直接影响到社会保障的公平和效率，并制约了社会管理创新和有序城镇化进程的推进。因而，在新型城镇化背景下的社会管理转型升级需要正视城乡二元体制给社会保障带来的问题和挑战，视城乡居民为管理的主体，重视人的服务与保障，加强社会保障制度的衔接和整合，逐步建立覆盖城乡的均等社会保障体系。
    (1)加强社会保障制度的衔接。通过适当的制度安排和法律规范，实现城乡社会保障制度之间无缝隙对接，建立居民社会保障随人口流动而转移，其社会保障待遇能够自由、合理、有序的流动，免除居民的后顾之忧，为城镇化的推进奠定基础，实现社会管理的转型升级。
    (2)加强社会保障制度的整合。社会保障制度的整合是建立在其衔接的基础之上的。现有社会保障制度在城乡二元体制的影响下，非均等化特征明显，表现为不同区域、不同地域、不同阶层享受的社会保障水平存在差异，尤其是筹资机制和待遇计发机制差异更为明显。因而，新型城镇化背景下社会管理转型升级，视人为第一主体，重视人的服务与保障，在社会保障制度整合方面，既要加强对失地农民的社会保障和覆盖力度，又要为转移进城镇的人提供必需的服务，如就业培训服务、子女就地入学服务等，为其市民化提供高质量的公共服务，从而将人的服务和保障有机统一起来。
    2.完善双中心治理结构，实现社会凝聚
    在现阶段，社会管理还是以党委和政府为主导，俗称“单中心”社会管理模式。不可否认的是，单中心社会管理模式在初期发挥了重要作用，但时至今日，单中心治理固有的弊端日益凸显出来，如无制衡的政府天然就容易滋生管理低效、无效问题，而且政府对社会管理的这种“大包大揽”的做法使得社会组织无法发挥作用，不利于社会组织的培育，会在很大程度上影响到社会活力的激发。而社会管理的转型升级的核心还是实现权力由政府向社会的回归，实现社会各阶层、各团体的包容相处。一个由政府、公民与社会组织等共同构成的组织管理模式的管理机制依靠的不是政府的权威，而是多元共治合作网络的权威。Keohan和Nye也强调治理有正式和非正式之分，治理并不必然专门由政府来操纵，私营公司、非政府组织等都可以参与治理，并且他们常常与政府机构合作，共同实施治理。因而，公民和社会组织通过特有的方式参与社会管理既是多元共治的内生性要求，也是树立并维护合作网络权威的题中要义，自然而然，公民和社会组织可以看成与传统的党委、政府相对的另一个治理中心。完善双中心治理结构，实现社会包容，必须处理好党委、政府与公民、社会组织之间的关系，具体来说，应做到以下几点：
    (1)发挥党委、政府的基础性作用。新型城镇化和社会管理的转型升级并不是否定党委、政府的作用，而是要进一步巩固党委、政府的基础性作用，通过党委、政府的领导和管理，保障公民参与的方式和渠道，提高社会组织参与的素质和能力；(2)拓宽公民参与的渠道，激发社会活力。新型城镇化和社会管理的转型升级说到底还是归结到人的管理与服务问题，因而，在上述过程中，若脱离了公民的需求而推进新型城镇化和社会管理的转型升级，都可能会造成收效甚微，甚至南辕北辙的效果。因而，在新型城镇化背景下进行社会管理的转型升级，就必须增加公民对社会及其社会管理的所属感、归属感和认同感，通过听证会、座谈会等形式，积极拓宽公民参与的渠道，发挥公民的智慧，激发社会管理的活力；(3)重视社会组织的桥梁、纽带作用，提高社会组织参与的素质和能力。社会组织是一类人的法人组织，是政府和公众之间的桥梁和纽带，也是公众参与社会管理的重要渠道之一，因而社会组织的参与不仅拓宽公众参与的渠道，提升公众自治的能力，还能对政府社会管理的行为进行评估和监督，从而实现三者的良性互动。
    3.提供制度供给能力，实现社会融合
    社会质量理论强调，社会融合涉及到公民身份和权利问题，通过考察社会的结构和制度性因素，反映这些制度和结构框架对公民而言是否具有可及性。这些制度包含社会保障制度、劳动市场、健康服务、住房市场和教育等。具体而言，新型城镇化背景下的社会融合主要表现为地域和群体的融合，其中地域融合是指城乡的融合，群体融合是指农民和市民的融合。当前阶段，实现社会融合的方式和手段是多样的，归根到底，还是制度在推动和规范。因而，要从深层次意义实现社会融合，提高制度供给能力是必不可少的。
    (1)提高城乡一体化制度供给能力，实现城乡的社会融合。“现有的二元社会结构导致社会管理城乡断裂，成为社会管理创新的最大障碍。”说到底，从制度层面来讲，新型城镇化下的社会管理转型升级就是要打破现有的城乡二元分割体制，逐步实现城乡统筹的制度体系供给，从而实现城乡的社会融合，解决社会管理创新中的断裂问题，从而提升社会管理创新的质量和层次。具体来说：首先，从公民权利保障出发，构建城乡一体化的社会保障制度、市场制度、教育制度、就业制度等，最大程度地消除城乡差别，实现城乡协调发展；其次，构建保障城乡一体化的财政转移制度和基本公共服务供给制度。在财政转移支付和基本公共服务供给方面，不再以城乡为标准进行划分和分配，而是要从资源的优化配置角度进行分配，从而促使社会资源的合理有序流动，减少流动上的排斥现象，实现资源的优化配置。
    (2)提高公民权利保障制度供给能力，实现群体的社会融合。社会融合的一个很重要的方面，就是保障公民身份和权利问题。现行保障制度忽视公民权利保护，使得城镇化进程中的大部分农民陷入“融不进城市，回不去农村”的困境，农民无法有效实现市民化，造成农民和市民的社会分割。社会管理创新要尊重公民的主体地位，实现从“主客体”思维向“主体际”思维的转变。因而在新型城镇化背景下，社会管理转型升级还是得回归到公民权利保障制度的构建，一是构建完善的土地流转制度，对流转的土地进行合理的评估，与市场行情接轨，加大对失地农民的补偿，保障失地农民权利；二是构建完善的就业培训制度，开展多层次的就业培训，转移剩余劳动力，提高就业服务水平，让进城的农民有一技之长，从而能较快融合城市，保障进城农民权利；三是改革现有户籍制度，实现农民市民化，打破现有的附加在户口之上的城乡二元社会福利制度，推进以人为核心的均等化基本公共服务的供给，保障农民市民化权利。
    4.促进有序的社会参与和社会流动，提高社会赋权的有效性
    一般来说，社会赋权的有效性主要是通过社会参与和社会流动两方面来衡量的。而在新型城镇化背景下，社会管理转型升级过程中有序的社会参与和社会流动，直接决定了社会管理多元治理结构的形成和完善，以及社会资源的优化配置。其中社会参与主要是针对公民和社会组织参与而言的，社会流动则主要是针对人口流动而言的，但二者均旨在通过有效的社会赋权，实现社会质量的提升。
    (1)协调公民与社会组织的关系，实现二者的有序社会参与。按照多元共治理论，公民和社会组织都是社会管理的不可或缺的主体。但社会组织是公民的社会组织，公民是社会组织的成员，二者之间的关系决定了两者之间参与社会管理的角色是不尽相同，只有协调二者之间的关系，才能实现社会参与的有序性，进而提升社会赋权的有效性。具体来说，公民在社会管理中，主要扮演着通过多种渠道参政议政的角色，从而充分表达公众的需求，发挥公众的集体智慧，实现利益表达，但由于公众是一个分散的群体，其作用发挥往往受限。而社会组织则能将一类人的共同利益集中起来，弥补公众意见分散，难以集中的不足，从而提升公众的参政议政能力，实现较高程度的自治。因而，要实现二者的有序社会参与，必须发挥社会参与中公民的基础性作用，社会组织的引导性作用，加强二者互补。
    (2)加强流动人口管理与服务，实现社会流动的有序性。“公民流动是社会和谐发展和积极发展的内在动力”，由此带来的流动人口的管理与服务，也一直是社会管理的重要方面，而在新型城镇化进程中，大量农村剩余劳动力将涌向城市，对流动人口管理与服务更是社会管理回避不了的问题。因而，新型城镇化背景下，加强流动人口的管理与服务，实现社会流动的有序性，是社会管理转型升级的重要内容之一。一要发挥“看得见的手”的作用，促使流动人口有序流动，即发挥政府作用，引导流动人口有序流动。按照信息博弈论，流动人口大多属于信息劣势方，易产生无序流动，而政府由于掌握大量资源，属于信息优势方，又承担着宏观调控职能，因而，政府应利用各种信息平台，对流动人口进行政策引导，实现流动人口资源区域间、地域间、行业间的有序流动；二要发挥“看不见的手”的作用，促使流动人口有序流动，即发挥市场调节作用，引导流动人口有序流动。在现行的城乡二元分割体制下，流动人口的保障不足，在很大程度上限制了他们享受社会权利和参与社会管理的机会。因而，应重视市场调节作用，即建立城乡统一的劳动力市场及与之相配套的社会保障制度，改善流动人口的就业环境，让流动人口拥有较高的市场流动能力，实现有序流动。
    总之，新型城镇化背景下社会管理转型升级应实现从“不出事”逻辑下的碎片化社会管理向“人的管理与服务”逻辑下的整体性社会管理的转变，需要进行宏观层面的社会管理体系构建、中观层面的社会管理机制整合和微观层面的社会管理路径选择三位一体的系统性组合创新。