从专车新政看深化改革

    从2012年出现在北京、杭州的街头巷尾,到2016年国务院办公厅、七部委出台专门立法,专车载着梦想颠簸前行的四年,也可以说是“车在囧途”。而这四年,恰好也是经济新常态背景下我国全面深化改革的四年。在此意义上,专车就不再仅仅是一个孤立的个案,而是观察中国宏观经济与法治改革的微观、具体而又鲜活的本土样本。在争议、喧嚣与纷争退潮之后,我们再来回顾专车事件,总结经验,提炼规律,对于中国未来的经济发展与法治进步,或许具有滴水藏海的镜鉴意义。
    专车等破坏式创新,会破坏掉旧有经济结构或技术条件下的既得利益,因而会遭致既得利益的阻力。增量赋权,即在不直接取消既得权利的情况下,通过法治改革,赋予其他民众以平等权利,是解决新旧利益冲突的合理路径
    专车的兴起符合当下万众创新、大众创业的潮流。从万众创新的角度来看,专车服务其实是出租车营运技术的创新,有助于缓解出租车与乘客之间的信息不对称,降低交易成本,提供个性化、高品质、便捷性的服务,促进出租车行业的转型升级。从大众创业的角度来看,尽管尚存争议,但专车有助于闲置资源变现,也是一种大众创业,符合当下的创业潮流。
    然而,创新往往是熊彼特所说的“创造性破坏”,会破坏旧有经济结构或技术条件下的既得利益,因而会遭致既得利益的阻力。自20世纪90年代以来,政府通过出租车经营权审批控制出租车数量的管制方法,失于简单,客观上导致经营权成为稀缺资源。在此情形下,拥有稀缺牌照的出租车公司或部分车主,成为了垄断经营的最大受益者与既得利益者,引发打车难、黑车、“份子钱”、寻租腐败等难题。在专车出现之前,出租车行业的利益冲突集中于出租车管理者与出租车司机围绕着管理费的博弈。专车的出现使得出租车行业的利益博弈趋于复杂,表现在以下三个方面:一是冲击政府交通管理部门的特许经营权的行政审批权力,也同时带来税费流失、不公平竞争、交通安全等隐患；二是降低出租车公司或者部分车主既有特许经营权的经济利益；三是挤压传统出租车运营模式下出租车司机的市场份额。
    从法律的视角分析,法律权利的本质是利益,利益的冲突可以转化为权利冲突。在现代社会,政府权力的行使会带来利益的创造与分配问题,深刻影响市场主体的发展。市场主体是否具有共享这些利益的平等机会,则影响到市场竞争的公平性。比如,政府对出租车市场的准入管制蕴涵着巨大的利益,外在表现为出租车经营牌照成为一种新型的财产。据报道,早在2008年,浙江省温州市一张出租车经营证(牌照)已经升值到140万元。专车之争的核心在于新兴市场主体是否享有出租车市场准入的平等的发展机会。因此,出租车牌照既有者的特许经营权可以概括为既得权利,新兴市场主体的权利可以概括为发展权利。前者是一种实然的权利,后者是一种应然的权利,权利客体则是无形的发展机会。
    增量赋权是解决既得权利与发展权利之冲突与配置的合理路径。增量赋权的权利配置思路是:当既得权利损害社会公共利益之时,在不直接取消既得权利的情况下,通过法治改革,赋予既得利益群体之外的社会一般民众共享发展机会的平等权利。这一思路不直接触及既得利益,因而推行阻力较小,既可培育新的利益增量,促进发展机会的公平享有,激发市场主体的经济潜能,亦可以新的利益增量对既得利益构成竞争,带动既得利益的改革,兼具经济效率与社会正义之效。公民平等的参与权利则是增量赋权的保障机制。
    家庭联产承包责任制是增量赋权的一个典型例证。人民公社制度造成城乡之间、农村内部之间的利益固化,也抑制了农民的劳动积极性,引发以小岗村为代表的自发的包产到户。面对包产到户的自主创新,我国在不直接取消人民公社制度的情形下,以立法方式承认包产到户的合理性与合法性,赋予8亿多农民以土地承包经营权,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,极大地调动了农民的生产积极性,推动了农村经济的迅速发展,被小平同志誉为中国农村改革的“第一次飞跃”。在家庭联产承包责任制得到共识之后,人民公社制度在1984年被正式废除。这一制度变迁其实是在不直接取消人民公社体制下既得利益者的既得权利的情况下,通过家庭联产承包责任制的制度创新,赋予农民以共享发展机会的平等发展权利,激发了农村经济发展的活力,并且带动了既得利益、既得权利与旧制度的改革,是增量赋权的典型。
    专车的鲶鱼效应,及消费者、学者、新闻媒体等社会主体自下而上的努力,与政府自上而下的推动相结合,共同形成了国家与社会的良性互动,并最终推动专车新政的形成,达成兼顾不同利益主体的包容性制度框架
    2016年7月28日,出租车行业改革的两份文件《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(下称《指导意见》)、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《暂行办法》),终于出台了,较之于《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,在立法理念、制度安排等方面进步显著,成为全球范围内第一个通过国家级立法规范网约车发展的国家,因而赢得普遍赞赏,被誉为“专车新政”。以“增量赋权”的思路进行观察,专车新政实质上是以立法的方式,赋予新兴市场主体平等的发展机会与发展权利,协调利益关系,带动整个出租汽车行业的转型升级。

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