新中国成立70年来所有制结构的变革与展望

    三、新中国成立70年来所有制结构调整的制度创新 
    新中国成立70年来，我们对所有制结构的认识经历了一个曲折的过程。新中国成立初期，囿于对传统社会主义的认知，加之借鉴苏联东欧等社会主义国家的经验，建立单一的公有制经济成了不二选择。这种单一所有制是建立在生产力水平低下基础上的，必然与行政部门联系紧密，造成诸多弊端，在改革开放前就已经十分突出（唐宗锟，1981）。改革伊始，党和政府认识到，中国的生产力水平不高，不同地区和产业之间的差别很大，采用单一的公有制不能适应不同发展水平的生产力，在所有制上不能搞“一刀切”，应该发展非公有制经济，允许多种所有制经济并存。改革开放中，中国从制度层面理顺了政府与各类市场主体的关系，通过放宽市场准入、建立现代企业制度、实施产业政策等改革，采取发展个体私营经济、引进外资、改革发展国有企业、发展混合所有制经济和促进各种经济成分的公平竞争等措施，推动了所有制结构向以公有制为主体、多种所有制经济并存的方向发展。 
    1.建立公有制经济，发展壮大国有企业 
    中国早在革命根据地时期就积极发展公有经济和合作社经济，算是公有制经济的萌芽。到新中国成立时没收官僚资本建立国营经济，通过社会主义改造建立公有制经济。如何更好地发展公有制经济，1960年，中央提出试办托拉斯的思想。1964年6月，国家经济委员会在反复调查研究的基础上，草拟了《关于试办工业、交通托拉斯的意见报告（草稿）》，第一批获准试办的有12个托拉斯，包括烟草公司、医药公司、盐业公司、汽车公司等。托拉斯组建之后，即着手改组生产组织，改革管理制度，建立适合社会化大生产和专业化分工协作的经营管理方式，促进了设备的利用和生产技术水平的提高。试办的时间虽然不长，但却收到了较好的经济效果。为了把国营企业各项工作引入正确轨道，1961年中央颁布了《国营工业企业工作条例》，包括对加强计划管理提出了具体要求，对建立各种责任制度规定了明确方针，对职工代表大会的作用作了明确规定，对企业的技术管理提出了严格要求，对加强企业经济核算和财务管理提出了具体要求以及对职工的工资和奖励制度规定了明确的原则。 
    改革开放以来，国有企业改革的基点是理顺政府与企业关系，推动企业从政府机构附属物转变为市场竞争主体，政府通过出资人代表行使所有者职能。党的十一届三中全会提出在国家统一计划指导下赋予企业更多经营管理自主权。1978年，中央决定对国企实施放权让利改革，政府将计划制订、产品销售、利润留存等方面的一些权力下放给企业，在四川省首先试点，之后逐步推广到全国。但放权让利行政色彩浓厚，不能真正赋予企业独立地位，虽然党的十二届三中全会重申扩大企业自主权，但放权让利的改革并未取得预期效果。在此情况下，1986年推行承包经营责任制，实行企业所有权和经营权分离，1987年开始在全民所有制企业中施行。党的十三大确认了这一点，要求把经营权真正地交给企业，企业实行厂长（经理）负责制，并允许试行股份制。1988年国务院出台《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和《全民所有制企业转换机制条例》，为企业规范运营提供了法律依据。这一阶段的改革虽然强调转换企业经营机制，采用承包制界定政府与企业的利益关系，许多企业由于指令性计划减少和价格放开被推向市场，但未能实现政企分开。 
    党的十四大确立了国有企业建立现代企业制度的方向，此后的国有企业改革沿着这一方向不断向前推进。党的十四届三中全会将中国国有企业改革推进到建立现代企业制度新阶段，明确国有企业可依法改组为独资公司、有限责任公司和股份有限公司，可以视股权分散程度和产业属性及其在国民经济、国家安全中的地位作用确定国有股权份额。军工企业由国家独资经营，支柱产业和基础产业中的骨干企业由国家控股并吸收非国有资本入股。党的十五大确立抓大放小的方针后，各地对国有大中型企业和小型企业采取了不同的改革措施。国有大中型企业公司制改造步伐加快，形成一批公司制大集团。国有小企业采取承包经营或改造为股份合作制企业，甚至直接出售给个人。党的十五届四中全会要求用三年左右时间使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。2003年国资委成立后，政府与国有企业的关系由以前政府部门直接管理和经营转变为国资委和国有资本投资运营机构进行集中管理，为从整体上调整国有经济布局创造了条件。 
    2015年发布的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，完善现代企业制度和国有资产监管体制，加大集团层面公司制改革力度，分类推进国有企业改革，做强做优做大国有企业，明确到2020年基本完成国有企业公司制改革。分类改革将国有企业划分为公益类和商业类，两类企业都要积极推行股权多元化，国有全资的企业也要引入其他国有资本。2017年国务院发布《中央企业公司制改制工作实施方案》，要求国务院国资委监管的中央企业，2017年底前全部改制为有限责任公司或股份有限公司。改制企业要以推进董事会建设为重点，规范权力运行，形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。2018年7月，国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。2019年4月，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，从优化出资人代表机构履职方式、分类开展授权放权、加强企业行权能力建设和完善监督监管体系等4个方面提出了改革国有资本授权经营体制的举措。 
    2.放宽限制释放空间发展个体私营经济 
    新中国成立初期，恢复国民经济是首要任务。而当时，个体的农业经济和手工业经济占到90%，对于恢复国民经济非常重要，国家采取了扶植和发展的方针，并在发展中逐渐引导它们参加生产合作社，把它们组织起来，走社会主义道路。私人资本主义工业占到现代性工业的第2位，也是一个不可忽视的力量。当时的方针是，对这部分私人资本主义工业采取恰如其分的有伸缩性的限制政策，但决不可以对私人资本主义经济限制太大太死，必须容许他们在国家经济政策和经济计划的轨道内有存在和发展的余地。 
    改革开放伊始，为恢复和发展工农业生产，党和政府制定了允许和鼓励个体经济发展的政策。对于农村中的个体经济，党的十一届三中全会要求任何人不得乱加干涉，党的十一届四中全会强调鼓励和扶持农民经营家庭副业，允许自留地、自留畜和农村集市贸易存在。一些从事个体经营的手工业者、小商小贩和各行各业能手，与生产队签订合同，持证外出劳动和经营。温州等地突破当时的体制政策界限，创办了大量个体私营企业，出现了具有雇佣劳动关系的私营企业。对于具有雇佣劳动关系的私营企业，改革初期采取的是既不鼓励也不取缔的做法。这种“春风吹又生”的政策环境，客观上促使更多城乡居民闯入了当时限制个人从事的工商业领域，个体私营经济在人民生活密切相关但公有制经济不能满足的行业发展起来。1984年党的十二届三中全会后，国有、集体与个体经济的联营经济逐步发展，有些小型国有企业还租赁或承包给个人经营。党的十三大提出允许和鼓励私营经济发展后，私营经济相关政策和法律进一步完善，1988年发布《中华人民共和国私营企业暂行条例》，从法律上保障私营企业的合法权益。1989年开始在国家统计上单列私营经济项目。这一时期还存在姓社姓资的争论，对待私营企业的政策左右摇摆，私营经济在曲折中发展。 
    党的十四大决定建立社会主义市场经济体制，并提出国外的资金、资源、技术、人才以及作为有益补充的私营经济都应当而且能够为社会主义所利用。1994年国家实行分税制改革，私营企业纳税成为地方政府财政收入更加重要的来源，这对私营经济发展起到了助推作用。党的十五大把非公有制经济纳入社会主义经济的框架内，推动了城市国有企业、集体企业和乡镇集体企业改制步伐。这些企业或者直接出售给个人，或先改为股份合作制企业，再出售给个人，中小型国有企业和城乡集体经济基本转变为个体私营企业。上述改革为非公有制经济发展释放出宏大的市场空间，加快了非公有制经济发展步伐。民营经济在这一阶段的快速扩张和素质提升，吸纳了大量的国有企业下岗人员和农村剩余劳动力，极大地缓解了城乡就业压力，为改革开放创造了稳定的社会环境。 
    市场准入的持续放宽打破了一些行业的垄断结构，拓宽了个体私营企业可以进入的产业领域。党的十六大要求放宽国内民间资本的准入领域。党的十六届三中全会允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，非公有制企业在投融资、土地等要素和税收等政策方面享受同等待遇。2005年，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，响应了非公有制经济发展实践经验和客观需要，大幅度放宽了非公有制经济市场准入，允许非公有资本进入社会事业、金融服务业和国防科技工业建设领域，并就加大财税金融支持明确了具体措施。2010年，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步拓宽了民间投资的领域和范围。 
    党的十八大以来，加强了平等竞争的制度建设，政商关系向合法健康方向转变，非公有制经济发展的环境和政策更加完善。党的十八届三中全会更加强调市场的资源配置作用，要求大幅度减少政府对资源的直接配置，清除非公有制经济的隐性壁垒，明确非公有制经济与公有制经济一样有权依法平等进入负面清单之外的领域。2015年5月，国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，规范了政府和社会资本合作项目的实施方式，提出了政府和企业合作的基本原则、利益分配机制和保障措施，激发了非公有资本参与公共服务项目的积极性。中央和地方加快了公共服务领域市场开放，各地实施了一批民间投资示范项目，政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等措施引导社会资本投入重点项目。2016年11月出台《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，直面公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等问题，提出非公有制经济财产权和公有制经济财产权同样不可侵犯，加强了非公有制经济平等使用生产要素、公平参与市场竞争和受到法律同等保护等措施，有力地促进了产权保护法治化。2018年各地方各部门纷纷出台支持民营经济健康发展的政策措施，主要围绕减轻企业税费负担、解决民营企业融资难融资贵问题、营造公平竞争环境、合法权益保护、构建亲清新型政商关系等方面做文章。 
    3.对外开放引进国外技术装备和发展外资企业 
    新中国成立时，中国政府在取缔资本主义国家在华经济特权的同时，对外资企业依然采取了利用和保护的政策，但由于以美国为首的西方资本主义国家的封锁禁运，外资企业逐步撤离，到1962年不再存在。但这并不影响中国对外资的使用，从苏联和东欧引进的156项工程项目初步建立起中国的工业体系。20世纪70年代初，毛泽东同志根据国际形势变化和国内需要，批准大规模引进国外先进技术设备的“四三方案”，化学工业引进了多套化肥、化纤、石油化工和烷基苯等成套装置。这是自20世纪50年代从苏联、东欧国家大规模引进技术装备之后，新中国历史上第二次大规模成套技术设备引进。这次引进的装备1982年全部投产，对于缩短中国工业与世界先进水平的差距，建立和发展同西方发达国家的经济技术合作关系，以至对不久以后的对外开放和参与国际竞争，起到了承前启后、积蓄经验的作用。当然，无论是156项工程还是“四三方案”，都没有外资企业的进入。 
    党的十一届三中全会将对外开放确定为长期基本国策，引进外资发展外资企业成为所有制结构调整的一个重要方面。在当时条件下，迫切需要对国外投资者的合法利益予以法律保障。1979年全国人大通过《中外合资经营企业法》，允许外国法人和自然人按照平等互利原则，与中国企业和其他经济组织创办有限责任公司。1986年颁布《外资企业法》，允许外国法人和自然人在中国境内举办外资企业。1988年颁布《中外合作经营企业法》。这就从法律上解除了外资的后顾之忧。1991年又制定通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》，给予外资企业以税收优惠，制造业和服务业外资企业持续增长。东部沿海一些地区依靠外资，从落后的农业和低端工业经济迅速发展起先进的出口加工业，成长为具有世界影响的现代制造业名城。 
    外资发展迫切需要扩大对外开放的广度和深度。在开放广度方面，1980年5月设立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区，以特殊的经济政策和管理体制吸引外资，引进国外先进技术和管理经验。1984年5月中央设立大连、上海等14个沿海开放城市，1985年进一步将长三角区域、珠三角区域和闽南三角区划为沿海经济开放区。1992年以后，沿江、内陆和沿边城市不断列入开放范围，开放区域进一步扩大。在开放深度方面，1990年4月中央决定开发开放浦东，通过10项优惠政策吸引外商投资，承接国际产业转移；同年6月上海设立外高桥保税区，成为中国首家保税区。此后出口加工区、保税物流园区作为引进外资的特殊监管区域相继出现，2008年进一步整合为综合保税区和保税港区，成为开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简便的对外开放区域。 
    随着外资企业增多，引导和管理外资的政策逐步完善。1997年12月国务院批准了《外商投资产业指导目录（1997）》，将外商投资产业领域划分为鼓励、限制和禁止三类，指导外商投资产业领域选择。2002年2月国务院颁布《指导外商投资方向规定》，将外商投资项目分为鼓励、限制、禁止和允许四类，并规定了各类投资项目的确定原则。前三类的外商投资项目，列入《外商投资产业指导目录》。这三类以外的外商投资项目为允许类，不列入《外商投资产业指导目录》。在这个文件精神的指导下，2002年3月出台了新的《外商投资产业指导目录（2002）》。此后根据党的十六大和党的十七大精神，于2004年、2007年和2011年分别对《外商投资产业指导目录》进行了修订，开放领域不断扩大，利用外资方式不断创新。在2010年国务院发布《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》中，还明确外商投资企业同等享受国家产业调整和振兴规划中的政策措施。 
    党的十八大以来，外资管理体制改革迈出新步伐，利用外资的政策更加成熟和完善，稳定了外商投资规模和速度，改善了引进外资质量。党的十八届三中全会提出统一内外资法律法规，探索对外商投资采取准入前国民待遇加负面清单的管理方式，进一步开放金融、教育、文化、医疗等服务业和一般制造业。2015年5月出台的《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，提出加快外商投资审批和产业指导的管理方式向准入前国民待遇加负面清单的管理模式转变，分批放开服务业领域外资准入限制。2015年和2017年分别对《外商投资产业指导目录》进行了修订，限制性措施从2011年的180条减少到2017年的63条，现代农业、先进制造、节能环保、新能源和现代服务业等领域利用外资增加。2017年国务院发布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》和《关于促进外资增长若干措施的通知》，明确了提升外商投资环境法治化、国际化、便利化水平的措施。党的十九大决定全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，明确平等对待在中国境内注册的所有企业。上述改革举措为外商投资在市场准入和政府服务上享受国民待遇提供了制度保障，有利于在稳定规模的基础上提高利用外资质量。 
    4.积极稳妥发展混合所有制经济 
    新中国成立初期的公私合营是混合所有制经济的雏形。1954年9月通过的《公私合营工业企业暂行条例》，第一条明确公私合营的目的在于逐步完成社会主义改造；第二条规定公私合营应当根据国家的需要、企业改造的可能和资本家的自愿；第三条明确合营企业中，社会主义成分居于领导地位，私人股份的合法权益受到保护；第十七条规定合营企业的盈余，在依法缴纳所得税后的余额，应当就企业公积金、企业奖励金和股东股息红利3个方面，加以合理分配。公私合营虽然最终将资本主义工商业变成全民所有制企业，但也为新时期混合所有制经济的发展积累了宝贵的经验。 
    随着多种经济成分的发展，20世纪80年代初出现了混合所有制成分。如横向经济联合中发展起来的各种经济联合体，各种股份、合营和合伙企业，但混合所有制在所有制构成中的占比不高。党的十二届三中全会肯定了这种经济形式，提出在自愿互利的基础上发展全民、集体、个体经济之间的合作经营和经济联合。党的十四大延续了这一政策。党的十五大正式提出了混合所有制经济的概念，此后成为一个发展方向。2015年印发的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出稳妥推动国有企业发展混合所有制经济，成熟一个推进一个，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益。鼓励非国有资本投资主体参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，完善外资安全审查工作机制。在国有资本入股非国有企业方面，充分发挥国有资本投资、运营公司作用，采取市场化方式对非国有企业进行股权投资。 
    2015年9月，国务院出台了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，重申深化国有企业混合所有制改革的积极作用，制定了分类和分层推进国有企业混合所有制改革措施。分类是针对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业以及公益类国有企业进行混改。竞争性行业和领域的商业类国有企业混改目标是增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值，采取整体上市等方式引入其他国有资本和非国有资本。重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，应保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，并规定了需要国有独资、绝对控股和控股的产业领域。公益类国有企业混改重点在规范，根据行业和领域业务特点，分类推进投资主体多元化。分层是在子公司层面、集团层面和地方层面进行混改。子公司层面即国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点引入非国有资本。集团公司层面在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股。在其他领域，通过整体上市和并购重组等方式调整国有股权比例，引入各类投资者。地方层面从本地实际出发，贯彻落实中央要求，制订完善改革方案，确保改革依法合规、稳妥推进。 
    混合所有制改革是国有企业改革的突破口。2018年中央企业各级子企业中新增混合所有制企业1003户，引入非国有资本总量901.5亿元；1877户地方国有企业开展混合所有制改革，同时有1098户地方国有企业入股非国有企业。上市公司已经成为中央企业运营的主体，中央企业资产的65%、营业收入的61%、利润总额来源的88%都在上市公司。党的十九大报告提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，围绕这个目标，中央经济工作会议和2019年两会明确要求商业一类的国有企业、国有资本投资公司、国有资本运营公司都要加大混合所有制的改革力度，创建世界一流示范企业；扩大重点领域的混合所有制改革，电力、油气、铁路等自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场；同时要深化混合所有制改革的内涵，更加注重混改的质量和效果。 

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