【聚焦学理中国】以金融制度创新为引领推动自贸试验区高质量发展

        当前，在我国金融业的改革和创新发展进程中，自贸试验区扮演了非常关键的角色。自从2013年我国首次设立上海自贸试验区起，截至2021年11月，我国已经批准设立了包括上海、广东、天津等省（直辖市）在内的21个自贸试验区。自贸试验区作为我国对外金融开放的“试验田”，目前已经形成了陆海统筹、“头雁”引领、全国范围协调的“雁阵”格局。
    一、自贸试验区推动金融制度创新的实践探索
    自贸试验区的建设以制度创新为核心任务，通过发挥先行先试的优势，在试验区内率先实现与国际接轨的跨境投资与贸易规则体系，并且最终实现在全国范围内可以复制和推广的目标。
    （一）推动金融制度型开放
    目前，21个自贸试验区均把推动金融领域制度型开放作为一项重要内容，其中主要包括开展本外币一体化试点、深化外汇制度改革和放松跨境资本流动的资本项目管制等方面。此外，很多自贸试验区还积极利用外资，使外资更好地为我国实体经济的发展服务。例如，广东省自贸试验区支持区内的外资企业在我国境内发行人民币债券，同时鼓励它们加强与香港、澳门等地区的合作。
    （二）完善金融科技创新体制机制
    多数自贸试验区均把完善金融科技创新的体制机制，加快发展金融科技和数字金融当成未来的金融制度创新内容之一。例如，上海市自贸试验区将发展金融科技和数字金融视为金融制度创新的首要内容，率先构建效率较高的科技创新保障制度，并且在支付清算、数字货币、智能投顾等方面积极推进实际场景应用，促进金融机构的服务逐步向数字金融转型。北京市支持在央行的数字货币研究所下面设立金融科技中心，在自贸试验区内建立数字金融系统与数字货币试验区，并且加快完善适合金融科技创新的体制机制，依托大数据、区块链等技术建立和完善金融科技的实际场景。
    （三）强化金融服务实体经济的协调机制
    “金融服务实体经济”是党中央做出的重大战略部署之一，同时也是自贸试验区开展金融制度创新的重要方向。例如，北京市自贸试验区将通过产权交易所等渠道来强化金融服务实体经济的协调机制，包括股权转让、增资扩股等方面的跨境交易，并且大力支持汽车金融公司通过发行债券、资产证券化等手段进行跨境融资。天津市积极推进京津冀地区金融机构的跨区域金融协调合作和创新机制，鼓励金融机构开展信用担保、异地存储等金融服务，从而有效降低不同区域的金融交易和结算成本。
    （四）构建激励制度，鼓励金融产品创新
    尽管金融产品创新和研发属于微观层面，但是很多自贸试验区也将它们明确写在自己的发展规划之中，并且通过构建激励制度来鼓励金融产品创新。广东省自贸试验区通过政务服务“即刻办”、税务“放管服”等激励制度来积极推动绿色金融产品的研发和应用，具体产品主要包括绿色租赁、保险和投融资等业务。河南省自贸试验区通过构建“信贷保产转”金融科技和“政银企研所”等协同机制来鼓励金融产品创新，大力支持融资租赁、保理、基金等金融机构的产品发行与创新，并且对发行资产证券化产品的区内企业实施奖励和补贴。
    （五）具有地域特色的金融制度创新
    一些自贸试验区还进行了具有地域特色的金融制度创新。福建省自贸试验区大力支持与台湾的金融合作，具体措施包括开展两岸金融同业人员定期会晤机制、继续完善两岸金融机构反洗钱机制等。河北省自贸试验区除了大力支持京津冀协同发展之外，还积极探索在雄安新区建立金融监管“沙盒机制”，并且推动绿色金融国际标准、股权众筹试点等在雄安新区开展先行先试。
    二、自贸试验区在推动金融制度创新中存在的问题
    虽然我国自贸试验区在金融制度创新方面取得了较好的成效，但是仍然存在一些问题，主要表现在以下方面：
    （一）金融制度创新的改革边界和路径尚不明晰
    在实践中，一些自贸试验区的改革措施均需要上级管理部门同意或审批，尤其是涉及法律法规方面的改革很难实施。从现有改革创新成果看，有关“金融服务”方面的成果较多，涉及“简政放权”等审批方面的成果相对较少。例如，调研发现，河南自贸试验区中的中小企业普遍认为现有的金融制度创新“不解渴”，天津自贸试验区的金融制度创新尚未完全兼顾京津冀区域协同发展的要求，广东自贸试验区对标国际高水平的金融压力测试力度仍有待提升。
    （二）金融监管制度仍有待完善
    目前，我国很多自贸试验区已经推出了“总体方案”或“管理办法”，但是一些方案可能与现行法律法规之间存在矛盾或冲突之处，管理层尚未完全理顺它们之间的关系，这就有可能导致很多自贸试验区缺乏独立决策的立法权与自主权。此外，多数自贸试验区尚未出台专门的金融监管政策，对于金融开放过程中存在的金融风险需要进一步加强防范。
    （三）金融制度创新呈现碎片化特征，难以系统性推广
    通过调研发现，一些自贸试验区金融制度创新的经验往往只涉及某一部门的改革，或者效率提升等方面，缺乏对整个系统或者全局性的考量。由于这些碎片化的金融制度创新在实施过程中只考虑了局部均衡的问题，当它们在全国范围内复制推广时，就要考虑到全局均衡的问题。例如，目前仅有广东省自贸试验区尝试建立了“容错机制”，对主动报告出现差错或违规问题的金融机构从轻减免处罚。但是，该“容错机制”也仅考虑了金融机构的行政处罚机制，仍然具有碎片化的特征，而且尚未作为成功经验在全国其他省市展开推广。
    三、探索实现“小微创新”到“体系创新”的根本性变革
    （一）构建具有国际竞争力的金融制度创新机制
    管理层应当主动对标国际最优水平，对金融制度创新的改革边界和路径进行明确界定，进一步简政放权，让“先行先试”的制度创新试验更加积极和开放。同时，自贸试验区的金融制度创新要更加注重“走出去”和“引进来”的内外结合，有效提升金融服务的效率、金融市场的融合度。此外，要加快培育在国际金融合作竞争中的新优势，进一步提升金融开放的步伐，在促进跨境投融资便利化、金融产品创新、金融科技应用等方面更加完善和聚焦，同时加大人民币离岸市场的开放程度，有效推动人民币国际化的进程。
    （二）通过立法和改革来进一步完善自贸试验区的金融监管制度
    鉴于在金融制度创新中存在一定的金融风险，各自贸试验区应当积极推动金融监管立法和改革，建立具有较强竞争力的涉外金融税收制度安排，并且有效维护区域金融稳定。同时，可以积极运用金融科技来探索和完善“沙盒监管”机制，利用监管系统和科技来构建金融制度创新的“安全空间”。与此同时，自贸试验区应当通过立法有效突破跨境金融监管合作方面的障碍，完善相关的合作标准、实施和监督制度，并且设立相关的争端解决机制，有效解决跨境金融纠纷。
    （三）积极构建自贸试验区金融制度集成创新的机制
    为了解决金融制度创新碎片化的问题，各自贸试验区要确定好各部门的职能边界，并且积极探索跨部门、跨行业、跨领域的金融制度集成创新，同时各自贸试验区要注重区域之间的协调制度创新。在具体实践中，从流程设计至过程管理，要推动不同部门和区域之间的左右协同。此外，还要做好试点工作，推广差异性评价，将各试点的政策实施效果进行差异性比较和评价分析，运用案例分析、理论机制分析等方法吸取经验教训。
    （作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院）