探索适合中国的民生建设新路

    摘要：长期以来，中国的国情要求我们必须研究和找到适合自己的民生建设新路，为此就迫切需要回答和解决三大难题：第一，在人均收入水平较低的阶段如何快速实现社会保障制度全覆盖；第二，在城乡之间、地区之间发展差距较大的国情下如何实现社会保障和社会福利制度的普遍整合；第三，在以发展为第一要务的前提下如何取得经济发展与福利增进之间的平衡。“福利中道论”可以成为一种解决思路，它倡导兼顾、适度共担、渐进。当然，探索适合中国的民生建设之路还需做出长期努力，回顾和总结以往的理论探讨和制度实践，是为了提供一些借鉴，以利于将来能够形成体现中国智慧的福利方案。 
    关键词：民生建设；底线公平；普遍整合；福利中道；福利体系；养老保险；医疗保险 
        自改革开放以来特别是进入21世纪，中国的社会保障和社会福利事业取得了非凡成就。在制度建设方面，已经建立了广覆盖的社会保障制度体系，尤其在21世纪第一个十年，大大加快了制度体系建设步伐；进入全面建设小康社会阶段以后加大了精准扶贫力度，取得成绩世所公认。同时，在学术研究方面，中国的社会保障和社会福利研究也取得了很多成果，在一些重要问题的研究上甚至获得可与之比肩的地位。笔者经历和参与了这一历史过程，作为一个研究者实在是一大幸事。回顾这一历程，可见的是在实务层面上一项项社会保障和社会福利制度的建立，而在背后的观念和理论层面，则是一个个观念壁垒的破除和一道道难题的破解。具体表现在三个方面：在人均收入水平较低的阶段如何快速实现社会保障制度全覆盖；在城乡之间、地区之间发展差距较大的国情下如何实现社会保障和社会福利制度的普遍整合；在以发展为第一要务的前提下如何取得经济发展与福利增进之间的平衡。求解这些难题的过程是极为艰辛的，实质上是探索和开辟一条适合中国的民生建设新路。 
    

    一、底线公平 
    

        底线公平理论的酝酿和形成是对在人均收入水平较低的阶段如何快速实现社会保障制度全覆盖这一问题的回答，这一问题的产生有着严峻的社会背景。 
        （一）严重的问题 
        改革开放以前，我国在全民所有制基础上，为城镇国有企业职工建立了养老保险制度。但随着20世纪80年代以来企业改革的不断推进，特别是90年代中后期的“关停并转”，大批企业职工下岗，养老金无处领取，一些企业“买断工龄”，养老保险制度陷入危机。在农村，20世纪70年代好不容易依靠集体经济建立起来的农村合作医疗（俗称“老农合”），也随着80年代普遍推行的家庭联产承包责任制而迅速瓦解。农村缺医少药，农民因病致贫问题非常严重。2003年，第三次国家卫生服务调查显示，全国有45%的患病农民应就诊而未就诊，30.3%的患病农民应住院而未住院。一旦得了大病，就会陷入贫困。改革开放以来即使收入有所提高，但“脱贫三五年，一病回从前”。同样是从20世纪80年代中期开始，在“人民教育人民办”的口号下，对农村义务教育，财政不出资，“义务教育”负担压在家长身上，致使大量贫困家庭孩子上不起学，女童辍学现象严重，考上大学而不能入学也不罕见。到了世纪之交，“看病难、看病贵”“上学难、上学贵”的呼声日盛，每年都成为“两会”关注的热点。政府部门也年年努力“扩大社会保障覆盖面”，但在当时的制度框架下，社会保障只限于国有企业职工，“扩面难”的局面难以突破。当时每年不过“扩面”（新纳入社会保障制度内）1000万人左右，在中国这个有13亿人口的大国，按这个速度，100年也不能覆盖全民。当时学界呼吁，政府部门也不断召开咨询会、讨论会，寻求被解之法。 
        要谋破解之策，就要找到症结之所在。2003年，时任总理温家宝曾提出一个著名的“乘除法”。他在接受美国《华盛顿邮报》总编辑采访时说，中国有13亿人，多么小的问题乘以13亿，都会变得很大；多么大的经济总量，除以13亿，都会变得很小。对于社会保障来说，经济总量固然也有意义，但主要是看人均水平。因为疾病总是发生在个人身上，养老也是个人的需求。1978年即改革开放伊始，我国的人均GDP只有156美元，在世界上排名倒数第4名，该年瑞典人均GDP（12442美元）是我国的近80倍。1990年我国的人均GDP为317美元，在世界上排第159名，该年瑞典（世界第5名）人均GDP（30162美元）是我国的近95倍。我们与瑞典比，并非因为它的人均收入水平高，而是把它当作福利国家的代表。按地域来看，我们的邻国日本，2000年人均GDP（39532美元）世界排名第6位，是我国人均数的41倍多。 
        中国经济虽然经过改革开放最初20多年的快速发展，总量有了很大增长，但人均水平仍很低。对社会保障制度建设来说，不仅个人缴费能力太弱，由于人口总量太大，国家财政也承担不起。这就意味着中国不能照搬发达国家那样的社会保障制度。那么如何应对呢？等待人均收入提高到相当的水平再来推进社会保障制度建设，就无法回应人民群众的迫切期待；要实行社会保险，个人缴不起费，财政掏不起钱，难以起步。怎样找到既能打破“扩面难”的困局、各方又能承担得起的切实可行的社会保障制度建设之路呢？ 
        （二）从“守住底线”到“底线公平” 
        自1994年以来，笔者围绕民生问题开展了一系列调查研究工作。首要关注的是当时刚出现的“农民工”，他们为了“寻求生存”，背井离乡，异地流动就业，我们调查了其对流出地的影响。视角对准的是“生存”，而不是“发财”。1996年，笔者主持中国社会科学院重大课题“中国社会保障体系研究”。该课题的成果之一是提出了“以民生为本的社会保障制度”的概念，主张建立“基础整合的社会保障体系”。笔者在《“基础整合的社会保障体系”的概念框架》一文中，对“基础整合”的目标、要求和意义三个方面作了阐述。 
        1997年，在《探索社会保障体系的基本结构》一文中，笔者以对浙江省的经验分析为例，针对长期以来由宏观经济结构城乡分立所决定的社会保障二元分治格局，主张建立城乡一体化的最低生活保障制度。认为“城乡经济水平差别与最低生活保障之间的关系，不是表现在能否建立这项制度，而是表现在保障水平上，即保障标准定多高。城市经济水平较高，保障标准可以定高些，农村经济水平低，保障标准可以定低些，但两者在制度上是一致的。”这样就从浙江经验中，找到了对中国社会保障制度建设主要思想障碍的破解之道——人均收入水平低，只决定社会保障标准的高低，并不意味着全面的社会保障制度就不能建立。有胜于无！先把各项社会保障制度建立起来，以后再随着经济水平的提高而逐步提高保障标准。 
        2002年6月，笔者在吉林大学社会学系的演讲中，首次提出要“守住底线”。并把“基础整合”概括为六个“基础”和六个“整合”，概括起来就是：“守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽。”目的是降低门槛，回应人民群众最迫切、最基本的需求，有胜于无，尽快扩大社会保障制度覆盖面。 
        为了按照“有胜于无”的原则推进社会保障制度建设，就需要从理论上论证它的合理性和紧迫性。在2002至2003年间，笔者做了怎样把社会公正体现到社会保障制度中的探索。在理论上提出“作为公正的发展”概念，其内涵有三个方面：一是公正是社会发展的核心价值，二是公正是社会发展的根本动力，三是公正是社会发展的最佳状态。旨在将“公正”纳入“发展”之中，以此反驳所谓“效率主义”的主张。 
        那么，寓于“发展”之中的“公正”又是怎么体现出来的呢？对这一问题的思考，使笔者从“作为公正的发展”走向提出“底线公平”概念。经过10年的酝酿和提炼过程，2004年7月8日，在北京召开的第36届世界社会学大会上，笔者做了题为“论底线公平”的主旨发言。此后发表的数篇论述“底线公平”的文章多次申明，底线公平不是“低水平”的公平，不意味着一定是或只能是低水平的社会保障。所谓“底线”，在实质上是指政府责任和市场机制之间的界限。“底线”划分并体现了社会成员权利的一致性（底线部分）和差异性（底线以上部分）。而“底线公平”是一个确定和描写社会公平度的概念，它意味着所有公民在这条“底线”面前所具有的权利的一致性。这要求社会保障制度建设中的“底线”应由社会政策的取向及其与经济发展的关系来确定，而非从保障水平高低的意义上来确定。根据这一原则，我们不仅可以明确什么是与经济水平相适应的社会保障水平，而且可以科学合理地确定社会保障的适度水平。因此，它既是实现社会公平的重要基础，也是确定适度公平的重要依据。 
        （三）从概念到理论 
        在此后的研究中，笔者系统论证了“底线公平”既是政府责任的底线，也是市场发挥作用的边界，界定并探讨了社会保障主体之间的责任共担关系，总结出底线公平的原则和机制、制度和体系、责任结构和实现条件、形成效率与公平相统一、刚性与柔性相结合、体系内外相协调的福利模式。同时，还运用底线公平理论，拓展研究了如何在底线公平基础上调整利益结构、实现协调发展、增进社会福利、加强社会管理等和谐社会建设的相关问题。这样，又经过了2004至2014年10年时间，“底线公平”从概念发展成一个完整的理论。 
        底线公平理论是对经济发展与社会公正的关系问题所做的一个回应，是对社会保障和社会福利的基础理论的一项探讨。该理论的真正含义并不在于讨论保障或福利水平及其高低问题，而是瞄准了中低收入者群体。底线公平理论的基本要点包括五个方面。“底线公平”的制度性含义：最低生活保障、公共卫生和大病医疗救助、公共基础教育（义务教育），它们构成了社会保障制度结构中的基础层次。基本原则：全民共享原则、弱者优先原则、政府首责原则、社会补偿原则、持久效应原则。制度体系：体现权利一致性的底线福利制度、体现需要差异性的非底线福利制度、兼顾权利一致性和差异性的跨底线福利制度，每一项制度都包括基础部分与非基础部分。运行和调节机制：刚性调节机制、柔性调节机制、基于反馈调节的刚柔相济机制。底线公平福利模式的主要特点：一是只有满足穷人的利益，才能真正满足富人的利益；二是底线公平比“一般公平”更有利于实现社会公平；三是有重点的公平比所谓“全面公平”更有利于真正实现普遍公平；四是以增进普遍福利为目的的发展比单纯的经济增长更有利于经济的健康和持续发展；五是全民共富比一部分人富裕更能够真正富裕中国；六是面向绝大多数人的基本需要，才能真正体现以人为本。 
        （四）理论的扩展和应用 
        自2005年起，笔者开始尝试通过扩展“底线公平”概念，致力于研究底线公平与和谐社会建设的关系问题，并寄望于以此增强该概念的解释力，进而将其发展成一个应用性更强的理论工具。社会保障的首要功能就是为社会公平提供制度基础，因而它不仅是社会保障的理念基础，也是社会主义和谐社会的一个重要理念基础。如果以底线公平为基础可以较好地调整利益结构、促进协调发展、增进社会福利、加快社会建设，那就可以证明在底线公平的基础上构建和谐社会是正确的、可行的。首先，关于调整利益结构，笔者在全国政协第十届三次全体会议上做的题为《理顺收入分配关系 建立利益协调机制》的大会发言和《以底线公平为基础构建和谐的利益关系格局》一文，论证了以底线公平为基础既可以重点解决好那些最迫切需要解决的问题，也可以有效促进社会各阶层、各利益集团达成共识，还可以推动财政支出结构和政府职能的转变。其次，关于实现协调发展，笔者认为底线公平有助于我们找到解决由历史和经济结构失衡形成的利益关系问题的重点和切入点，并应把研究协调发展的主要关注点放在城乡关系、经济发展与社会发展的关系以及教育公平问题上。再次，关于增进社会福利，笔者强调只泛泛地、一般地讲公平不行，要有重点，要对准目标群体，要特别关注和切实解决下岗失业职工、城乡贫困群体、老人、儿童、病弱者、残障者、失学者的基本需求问题。最后，关于加快社会建设，笔者提出要从底线公平入手，解决对社会建设具有关键性的财政支出结构问题、实现和谐管理与加强基层社区建设等问题。基于对上述底线公平与构建和谐社会四个方面关系的探讨，笔者得出了“底线公平是和谐社会的基础”的结论。 
        底线公平理论主张，在人均收入水平较低的情况下，可以通过低门槛进入、多层次保障，较快实现社会保障制度全覆盖。2009年中央确定了广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快推进社会保障体系建设的方针。在中共中央政治局是年5月22日第十三次集体学习时，时任中共中央总书记胡锦涛强调，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，统筹协调做好各项工作，实现社会保障事业可持续发展。在实践上，2003年建立了新型农村合作医疗制度，2007年建立了农村最低生活保障制度，2009年以后很快打破了社会保障扩大覆盖面停滞不前的僵局，社会保障制度建设全面提速。几年时间，广覆盖的社会保障制度建设在城乡快速推开，农民基本养老保险制度、城市居民基本养老保险和医疗保险制度等相继全面建立，新型社会救助体系基本形成。对此，党的十八大报告做了总结：“社会保障体系建设成效显著。” 
    

    

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