探索适合中国的民生建设新路

二、普遍整合 
    

        社会保障制度全面建立了，但同时新的问题也产生了。我国的社会保障制度建设不是整体性设计、一次性完成的，而是在一个很长的过程中逐步逐步地、一个一个地、一片一片地建立起来的。这就必然造成制度分设、城乡分割、资源分散及管理分离等严重的“碎片化”问题。那么，在城乡之间、地区之间发展差距较大的国情下，如何实现社会保障和社会福利制度的普遍整合呢？ 
        （一）“碎片化”问题产生的根源 
        我国的社会保障制度“碎片化”问题之所以产生并且相对严重，根源在于改革开放以来的较长时期里，城乡差距和地区差距都呈现不断拉大的趋势。因为城乡差距拉大，就不可能建立城乡统一的社会保障制度，只能“城乡分设”。到20世纪末，我国13亿人口中仍有8亿在农村。在医疗方面早先建立了城镇职工医疗保险，后来才建立了“新农合”和城市居民的医疗保险，筹资水平相差许多倍。 
        由于地区差距很大，不单在东部与中西部地区，即使在同一个省份，发展差距都很明显，因此，社会保险的统筹层次就只能很低。“新农合”是县级统筹，一个县一个标准。养老保险，区分更显著，有公务员的，有事业单位的，有企业职工的，有农民的，有市民的，还有军人的。此外，在同一种制度中，离休与退休的，退休早的和退休晚的，处于不同时间段和年龄段的，待遇福利都不一样。因此，造成了很多不公平。理论上，社会保障应该是有助于促进公平的，但是制度“碎片化”反而带来了新的差距，形成制度区隔，造成了更大的不公平。这不仅直接影响到社会保障制度的公平性，也损害了它的效率；不仅不利于促进经济发展和社会安定，反而成为酿成社会冲突、影响经济发展的一个原因。所以，解决“碎片化”及其带来的问题就显得特别迫切。 
        如果等待工业化水平、城市化水平都提高了，城乡居民的收入差距也较小了，缴费能力普遍增强了，财政筹资能力也增强了，再来解决“碎片化”问题，工作阻力自然最小。可是为了经济社会的持续发展，城乡差距、地区差距缩小是一个长期的过程，不能消极等待。但是，“碎片化”问题的产生本来就根源于城乡差距和地区差距，当然还有其他复杂的原因，在城乡差距和地区差距仍然很大甚至仍在拉大的情况下，解决“碎片化”问题谈何容易！通常情况下，实现制度整合要具备的条件主要有两点：一是城市化水平，在农村人口与城市人口的比例农村人口占比偏高的情况下，城市难有足够大的统筹能力；二是城乡差距和地区差距情况，在差距较大的情况下，中央财政和较发达地区财政难有足够大的统筹能力来填平这个差距。以医疗保险为例，“新农合”的筹资水平一开始一个人一年只有30元，后来提高得很快，一人一年提高到几百元，但是这个水平和城镇职工医疗保险的人均筹资水平相比，大概只相当于它的1/10。养老保险更是这样，农村养老保险和城镇居民的养老保险筹资水平都很低，一年才几百元，而城镇职工的退休金一个月就有几千元，相差十几倍甚至几十倍。这么大的差距，给制度整合造成了巨大障碍。而且，经济水平只是制约制度整合的主要因素，还有其他一些因素，例如医疗资源的配置不合理，医疗方便程度不同，可及性、可得性等都会影响到制度的整合。 
        局面固然困难重重，但我们必须积极作为，不能消极等待条件具备，而是通过积极推动社会保障和社会福利的制度创新，要促进收入差距的缩小，积极推动实现整合。 
        （二）从“基础整合”到“普遍整合” 
        “基础整合”不仅是整合制度，还有各种主体和平台；“普遍整合”也不仅是整合制度，还有服务等非制度性因素。但是，从“基础整合”到“普遍整合”，中间要经过重要的制度建设阶段。不论是“基础整合”还是“普遍整合”，都以制度建设为基础，因而“制度整合”是必需的中间环节。在实践上，各项社会保障制度建设是2003—2012年期间的重要工作。 
        1.从“基础整合”到“制度整合” 
        2000年，为了打破当时社会保障制度建设面临的“扩面难”困局，推动制度建设“低门槛”起步，争取将社会保障制度覆盖到占人口大多数的农村居民、城市非职工的居民、农民工以及灵活就业群体，我们提出了“基础整合的社会保障体系”框架。“基础整合”的主要内容包括：在保障方式上，以社会救助为基点；在保障载体上，依托社区，实现系统整合；保障主体、筹资渠道、保障内容上的多元整合。这为走出困境探索了一条可行的出路，为确定政府在社会保障事业中的角色和职责提供了明确的根据。 
        经过此后十多年的探索和改革，我国的社会保障制度已经在2012年实现了制度层面上的全覆盖，基本形成了应保尽保、惠及全民的社会保障体系，为推进实现制度整合提供了必要的前提。而在“基础整合”中，已经拓展出一条可资借鉴的思路，那就是“制度整合”的实现途径并不局限于“制度”。死盯住制度，我们在不具备条件的情况下，难以把制度“鸿沟”填平，实现制度整齐划一。然而，按照“基础整合”的思路，“制度统一”仍然是可以实际着手去做的。首先是“守住底线”，把城乡统一的最低生活保障制度建设好。因为这项制度全部是由财政出资的，尽管城乡居民的基本生活支出标准不同，但制度原则是一致的，都要应保尽保。只要中央和各级财政负起责任，城乡居民基本生活就可以得到保障，制度也可以得到整合。其次是“依托社区”，其实是强调动员各种社会力量，制度整合应该是“系统整合”。再次是保障主体要多元化，筹资渠道、保障内容要多样化，强调制度整合应该是“多元整合”。 
        2.从“制度整合”到“体系整合” 
        针对我国职业身份区隔严重、各地发展程度差异巨大、阶层群体分化明显的特点，如何进一步从“制度整合”推进到“体系整合”？在《普遍整合的福利体系》一书中，我们对此做了专门探讨。 
        （1）以“广义福利”（俗称“大福利”）概念对制度进行普遍整合 
        从“广义福利”的概念出发，我们强调“普遍性”是整个社会福利体系的基础和前提，“整合性”是整个社会福利体系的核心和关键。“普遍性”体现在社会福利对象的全民性、社会福利内容的全面性、社会福利形式的综合性、福利提供主体的多元性和福利供给方式的多样性上。“整合性”体现在社会福利管理机构的整合、社会福利制度体系的整合、社会福利政策体系的整合、社会福利信息系统的整合以及社会福利监督体系的整合等方面。 
        “广义福利”概念拓展了制度整合的思路，它把一些非制度的因素纳入进来，可以弥补制度本身条件的不足。例如，养老保险在资金保障方面受到硬性约束，各种资金条件难以拉平，但可以在服务这个软性方面开拓新的空间。在社区，就可以将各种养老服务资源加以整合，将家庭养老和社区养老、社区养老和机构养老、志愿服务和有偿服务结合起来。这样，尽管各种养老保险制度一时难以整合，但在社区这个平台上可以结合起来统一运作。这也可以视为一种切实的整合途径。 
        （2）以底线公平作为社会保障体系整合的理论基础 
        底线公平理论探讨了破解我国社会保障制度难题的一些新机制。首先，底线公平关注人类基本需求的满足和保障。因为温饱需求、教育需求和医疗保障需求这三种基本需求是社会公认的底线，在福利需求上具有普遍的一致性，可以说是社会成员福利需求的“最大公约数”。那么，就可以将底线部分与非底线部分区别开来，寻求底线部分的优先整合。例如，城镇居民的养老保险与农村居民的养老保险筹资标准相差不大，而且主要部分都是由各级财政承担的，整合起来就相对方便。再如，虽然医疗保险制度一时难以整合，但是大病救助不论是面向城市居民还是面向农村居民，如果只针对特殊病种、而且主要由财政承担，那么建立整合城乡的大病救助制度也可探讨。 
        其次，底线公平理论强调调节机制的多样性和灵活性，它区分了刚性机制、柔性机制和刚柔相济机制。以城乡居民养老保险制度为例，西方的制度设计基于典型的工业化思维，强调整齐划一，假设参保者都就业，都能按时缴费。我国的实际情况却是，参加城乡居民养老保险的人员基本处于非正规就业、未就业或半就业状态，那种整齐划一的逻辑显然与参保对象的状态不相适应。正是基于对我国制度实践的分析，为了解决我国社会保障面临的诸多制度性难题，以底线公平为基础的普遍整合福利体系在制度设计上致力于适应国情、适合人情（适度水平）、适应社情（社会结构），以不同的制度机制，既满足社会成员普遍性的刚性需求，又满足社会成员的差异性、柔性需求。这种普遍整合的社会福利体系，对解决“碎片化”问题、保障多层次需求、缩小贫富差距、增加社会认同、实现社会和谐，提供了切实可行的方案。 
        再次，底线公平福利模式强调加强社会保障和社会福利的基础建设。重视劳动就业，以此扩大福利资源；强调发展教育，将教育事业纳入福利体系之内，以此增强社会福利的内生动力；将“医疗保障”扩展为“健康保障”，以此提升社会保障的质量与活力。在这些基础上，不但有利于普遍整合的实现，还会增强社会成员的认同感、归属感和获得感。 
        （3）普遍整合社会福利体系的制度框架 
        我们认为普遍整合的社会福利制度包括三种基本类型：一是体现社会福利权利一致性和满足社会成员底线福利需求的底线福利制度，它具有基础性、平等性、政府首责等特性，包括最低生活保障制度、公共卫生服务制度、义务教育制度等；二是体现社会福利需求差异性和满足社会成员非底线福利需求的非底线福利制度，它具有效率性与选择性特征，主要涉及个人账户制度、补充保险制度、商业保险制度，非底线福利制度对于实现“有差别的社会公平”具有重要的现实意义；三是同时兼顾社会成员底线福利需求和非底线福利需求的跨底线福利制度，它在同一社会福利制度中体现社会权利的一致性和差异性的统一，主要包括“统账结合”制度、社会服务制度以及社会互助制度等。依据这样的制度框架，普遍整合的“整合”形式和办法是不一样的。例如，在养老保险制度的整合中，基础养老金部分是趋同性的整合，个人账户部分是协调性的整合。 
        （三）“普遍整合”任重道远 
        “不患寡而患不均”。近些年来，城乡收入差距在不断缩小，自2012年以来农民人均收入增长快于城市居民；随着产业转移的加快，财政转移支付力度的加大，一系列促进东中西部协调发展政策的推出以及精准扶贫战略的显效，地区差距也在缩小。只要人民群众看到差距在缩小，以往多年来那种差距扩大的趋势得到遏制和逆转，公平度在提升，心态就会趋于平和，对仍然存在的差距的容忍度就会增强，社会就会更加稳定，社会预期就会继续向好。 
        尽管“普遍整合”绝非一蹴而就，但仍要持续不懈地努力。好在“普遍整合”的大方向已经确定，基本思路已经打通，“普遍整合”的进程已经开启，前景可期。 
    

    

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