新中国70年社会治理之回顾与新时代展望

        摘 要：中国的社会治理经过70年实践探索取得了显著成效，社会治理体制改革持续深入，社会治理方式不断变革，为促进社会建设、保障民生作出了积极贡献。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理创新,在治理体制、治理理念等方面提出了一系列新论断新要求,并进行了全面系统的部署，从而推进了社会治理进程不断深化，开创了新时代国家治理新格局。基于中国发展现实和时代发展需要，新时代的社会治理实践应从构建协作共治、共享治理、法治治理、智能治理、安全治理、专业治理、以德治理的新格局等七个维度展开。
    关键词：新中国70年；国家治理；社会治理改革；新时代社会治理；变迁脉络
    基金项目：北京市宣传文化高层次人才培养资助项目
    新中国成立70年来，随着我国政治经济体制改革的日益深化，社会经济结构与社会建设也发生了深刻变化。70年的社会变迁终于指向了新时代的社会治理。在党的十九大报告中，习近平总书记关于新时代社会治理提出了很多新理念新思路新方向，这为当前的社会治理变革提供了新的遵循。本文对新中国70年的社会治理过程进行了系统梳理，并在此基础之上，重点讨论与分析党的十八大以来中国社会治理在体制机制、理念与措施等方面的新变化，进而展望我国社会治理的发展前景。
    一 中国社会治理70年之变迁脉络
    新中国成立70年来，我国社会治理的脉络大致可以划分为政府管制、社会管控、社会管理、社会治理四个大的阶段。
    1.政府管制阶段（1949—1978年）
    从1949年新中国成立至1978年，我国社会的主要矛盾以阶级斗争为纲，政权建设与政治建设压倒了一切。从社会治理的角度来讲，在这一时期的社会建设领域中，国家与社会高度重合，具有非常显著的“国家—社会”一体化特征。换而言之，在这个阶段没有对国家与社会进行有效区分，国家通过单位这样一种高效的载体，将权力管理的触角延伸到社会各个领域。
    在1949—1978年这样一个特殊阶段里，单位作为联系个人和国家的触角，扮演了非常重要的社会角色。几乎所有的城市居民都被分配到各种类型的工作单位之中，他们依靠单位获得工资、住房、食品、教育、医疗等几乎所有的生活必需品和社会福利。一般说来，我国城市地区主要有党政机关、事业单位、国有企业、集体企业等四种类型的单位。党政机关包括中国共产党的各级组织、部门、机关和各级政府所属的部门、机关。事业单位则是指国家出于社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产兴办的、主要以教育、科研、医疗、文化、出版、广播和娱乐为主要职能的机构。事实上，在这一阶段事业单位几乎提供了绝大多数的社会基本公共服务，涵盖了科教文卫等诸多领域的基础性公共福利。同时，国家根据事业单位自身属性和是否具备营利能力进行综合评估，进而决定给予比例不同的财政拨款用以支持此类承担公共事业的单位的正常运转。国有企业主要指那些所有权属于国家的、在生产和服务领域创造利润的企业。与此同时，集体企业既不属于中央政府所有，也不受中央政府的直接管理，而是由其所在地区的地方政府进行管理并在经济上给予资助。
    从社会建设的角度考察，这一阶段的单位不仅要实现生产和管理任务，而且要承担重要的社会责任，包括为单位成员提供住房、教育和社会福利等。在城市，如果一个人不属于任何一个单位的话，那他/她必须接受所在辖区街道办事处的管理；但是那些没有单位的社会群体，他们不仅缺乏和社会进行有效互动的载体，而且住房、食品和其他的社会服务几乎不可能通过市场的方式来获得，这使得他们在生存方面面临很大的困境。在农村，政府根据农民的居住地范围将其划分到不同的人民公社，并且通过在公社中付出劳动，获得相应的口粮。人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，也是我国社会主义政权在农村的重要延伸。尽管人民公社在20世纪60年代以后功能逐渐衰退，但是它的基本职能一直都在发挥。
    对于人口流动，国家基本采取了控制措施，尤其是农村人口向城市流动。1956年12月30日国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，明确规定工厂、矿山不应私自招用农村剩余劳动力。1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》，以法律制度的形式明确规定“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。也正是基于上述两项制度性安排，国家实现了对人口流动的有效控制，并把全体社会成员分为农村居民和城市居民两大类，从而使二元户籍制度正式确立。
    综上所述，以单位为载体进行的社会管理使中国形成了一个高度依赖单位的社会。通过单位这一制度形式，国家限制了社会居民的职业流动和职业升迁；而严格的户籍制度和非常有限的人口流动，使得国家能够对社会实现深度介入，从而进行有效的管制。
    2.社会管控阶段（1978—2001年）
    1978年十一届三中全会实现了“以经济建设为中心”的工作重心转移，并提出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。我国的改革开放由此启动，并逐步深化。
    首先，这一时期，国家对社会的管理出现了重大转变，其重要表现就是国家逐渐承认民营经济的合法性，并且采取措施鼓励其发展。改革开放以来，民营经济的发展经历了三个主要阶段：第一阶段（1978—1983年）以官方承认个体经济的合法性为标志；第二阶段（1984—1991年）以民营企业的兴起为标志；第三阶段开始于1992年初邓小平同志的“南方谈话”。在这次著名的谈话中，邓小平呼吁中国经济继续深化改革，并指出社会主义也可以发展市场经济。随后，在1992年10月召开的党的第十四次代表大会上明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。在此背景下，政府采取了一系列有效措施促进民营经济发展。
    其次，工作单位对社会居民的影响力不断减弱。改革开放从根本上打破了1976年以前国家主导的分配模式，城市居民不仅可以依靠单位来谋生，还可以通过市场这一新的资源配置方式来获取各种生活资源。另外，政府从20世纪80年代开始进行行政体制改革，试图重建国家行政管理体制，使其能够适应市场经济的发展，并且缩减国家参与经济活动的范围。到1998年，国务院取消了大多数的工业部委，并将其转变成企业、行业协会或宏观管理机构。政府对经济生活的管理逐步从微观走向宏观，从直接走向间接。同时，政府逐步推行事业单位综合改革，把其中大多数与国家行政机构的级别和待遇脱钩，改制成为企业实体。改革之后，政府只对少数的事业单位进行全额拨款，大多数的事业单位都转变为经济上独立核算的企业实体，其员工也不再享有国家机构工作人员的待遇，而主要通过市场分配的方式获取资源。
    改革开放带来的社会转型，使得单位的作用逐步衰落，社会经济结构开始发生分化，社会逐渐从国家体制中相对独立出来，国家对社会建设的方式进入社会管控阶段。
    3.社会管理阶段（2002—2012年）
    这一阶段中共中央首次提出社会管理的议题，把其作为顶层设计的重大任务加以部署，特别是在党的十六届四中全会上首次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。至此，中国的社会建设进入了社会管理阶段。
    进入21世纪以来，随着改革开放进一步深化，市场日益在资源配置中起决定性作用，社会的独立性也日益增强，中国逐渐从一个没有阶层差异的社会转变为一个阶层差异日益明显的社会，学界对中国社会分层问题进行了深入研究。例如，陆学艺和他的研究团队就将中国社会群体划分为国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业、服务业员工、产业工人、农业劳动者、城乡无业（失业）、半失业者等十大阶层。
    面对社会的深刻变化，国家提出了和谐社会理论。党的十六届六中全会明确提出构建社会主义和谐社会的指导思想，强调按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路。其中，关于完善社会管理方面则重点提到了社会协同、公众参与这两个概念。所谓社会协同，就是承认社会的独立性地位，并使之在社会管理中发挥更大的作用，与政府形成协同管理的局面。同时，提倡公众参与也是一个很重要的进步。公众参与的领域主要包括三个方面：一是立法层面的公众参与，强调公众参与立法的诉求与作用；二是公共决策层面的公众参与，强调公众参与公共政策的制定过程；三是公共治理层面的公众参与，强调公众参与基层公共事务的管理过程。这一系列政策的转变标志着国家对社会建设从社会管控转向社会管理。
    4.社会治理阶段（2012年至今）
    党的十八大以来，真正现代意义上的社会治理得以确立和发展。党的十八大报告指出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。这是党的历史上第一次鲜明地提出 “构建中国特色社会主义社会管理体系”的重要战略思想。
    2013年，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，并提出“加快形成科学有效的社会治理体制”的任务。至此，社会治理取代了社会管理，成为社会建设的新要求。
    十八届三中全会把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，确定了创新社会治理体制的任务，具有很强的战略指导性和问题针对性，也为党在推进全面深化改革的过程中继续探索国家治理体系和治理能力现代化、探索中国特色社会主义社会建设确定了新的目标。在 “五大发展理念”指导下，十八届五中全会进一步提出“推进社会治理精细化”的要求。?
    从社会管理到社会治理，虽然只有一个字的区别，但实质内涵却发生了根本的变化。在治理观念上，实现了由传统国家管理理念向现代国家治理理念的转变；在治理主体上，实现了由政府单一主体向多元主体的转变；在治理过程上，实现了由单向度的自上而下向多向度的协商与合作的转变；在治理内容上，实现了由政府管理向政府与社会、公民合作共治的转变。从政府的角度来说，政府需要从管不好和不该管的领域中退出，建设服务型政府，更好地对公众的需求进行及时有效的回应，并对社会进行积极引导和有限度的干预。

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