中国能源扶贫40年及效果评价

    摘要
    能源扶贫政策是我国扶贫政策的重要组成部分。中国能源扶贫政策40年的演变是紧密围绕不同阶段能源发展水平进行调整和完善的。能源扶贫目标也从初期的“能源可及”，逐级跃升实现了“用得上电”“用得起电”“用上好电”“利用好电”。现阶段，中国农村地区能源可及得到根本性解决，用能综合水平得到较大提升。但长期来看，我国不同地区用能水平和用能效率还存在较大差异，仍有进步的空间；能源禀赋条件也意味着用能结构有待进一步优化；从“利用好能源”来看，如何建立能源开发利用扶贫的长效机制值得深入探讨。
    关键词
    农村地区；能源扶贫；四十年；效果评价
    基金项目
    本文是中国社会科学院新疆智库课题《新疆能源发展面临的机遇与挑战》的阶段性成果（编号：XJZK2019YN005）。
        能源贫困是全世界能源体系面临的三大挑战之一，各国政府一直将缓解能源贫困作为工作的努力方向之一。IEA报告指出，能源贫困一方面表现为难以支付、难以获得电力或其它现代化清洁能源服务；另一方面表现为用能高度依赖传统生物质能或其它固体燃料。这主要涉及能源可及、用能结构、用能水平、用能效率等几个方面。
    自1979年国家科委组织召开我国第一次能源政策研究座谈会，提出筹备成立全国能源研究会和建议国家成立统一的能源机构以来，1980年国家又设立国家能源委员会，1984年国务院成立农村能源领导小组，我国能源扶贫工作探索已有40年，在这个过程中，为解决不同阶段的能源贫困问题进行不断调整和自我完善，最终形成了适合我国现阶段国情的能源扶贫政策体系。
    1. 中国能源扶贫政策演变的4个阶段
    我国能源扶贫政策经过40年的实践探索，不断完善和丰富，能源扶贫目标也从初期单一的满足农村地区生活能源可及，逐级跃升到提高用能水平和用能效率、优化用能结构，进一步拓展到开发利用新能源产业带动当地经济和社会可持续发展。
    1.1. 1980—1993年：开发与节约并重，以能源可及为单一目标
    我国在20世纪70年代开始出现严重的能源短缺，在农村地区尤为严重。1978年，全国县、乡、村通电率分别为94.5%、86.8%、61.1%[1]，而农村生活用能占农村能源消费比重在85%左右，当时农村有相当大一部分地区，一年要缺2~3个月的烧柴，局部地区甚至缺烧半年以上1，41%的农户是严重缺烧户。同时，农村用能高度依赖传统生物质，直接燃烧方式下，热能利用率非常低，仅在10%左右2。这时期的农村能源贫困突出表现为用能紧张，同时能源利用又相当落后，管理水平低，浪费很大[2]。
    为解决农村地区用能极度匮乏问题，“六五”期间，国家能源扶贫政策总方针是“因地制宜，多能互补，综合利用，讲求效益”，围绕指导能源开发与节约，出台了国务院批转水利电力部《关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告》（国发〔1983〕190号）、《关于加快农村改灶节柴工作的报告》（国办发〔1983〕11号）等系列文件，5年间，农村地区“煤炭的供应量增加，农村缺柴状况有了初步改善。”3但绝大部分农村地区用能高度紧张仍没有根本改变，能源贫困极大制约着中国农村的生产和生活。1986年国务院成立扶贫开发领导小组，将解决农村地区贫困人口的用能问题列为扶贫开发的重点工作之一。为了进一步缓解广大农村地区能源供给不足压力，1986年12月，国家经济委员会发布了《关于加强农村能源建设的意见》（国经委〔1986〕806号），从国家层面将农村用能问题纳入扶贫战略。该文件对提高农村能源可及性表达了极大的重视，提出“把农村能源建设要纳入各级国民经济计划”。这时期的能源扶贫政策主要是引导合理利用秸秆、省柴节煤工作、农村沼气建设、开发小水电等，多渠道加强农村能源建设，以缓解农村地区生活用能紧张问题。虽然我国在1982年才开始在农村地区探索电气化试点，但发展速度比较快。到1993年底，全国通过验收的农村电气化县有144个。到1992年12月，全国只有1.2亿农村人口没有用上电[3]，占当时农村总人口的14%。相对于电力的广覆盖面，农村用电水平并不高，1990年我国农村人均生活用电仅为25 kWh，大概是城镇居民水平的1/4左右。同时，该阶段农村用能结构也没有发生大的变化，农村生活用能中传统生物质能占农村生活用能总量的比重由1979年的85%下降到1989年的80%[4]。
    为解决农村地区用能极度匮乏问题，“六五”期间，国家能源扶贫政策总方针是“因地制宜，多能互补，综合利用，讲求效益”，围绕指导能源开发与节约，出台了国务院批转水利电力部《关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告》（国发〔1983〕190号）、《关于加快农村改灶节柴工作的报告》（国办发〔1983〕11号）等系列文件，5年间，农村地区“煤炭的供应量增加，农村缺柴状况有了初步改善。”3但绝大部分农村地区用能高度紧张仍没有根本改变，能源贫困极大制约着中国农村的生产和生活。1986年国务院成立扶贫开发领导小组，将解决农村地区贫困人口的用能问题列为扶贫开发的重点工作之一。为了进一步缓解广大农村地区能源供给不足压力，1986年12月，国家经济委员会发布了《关于加强农村能源建设的意见》（国经委〔1986〕806号），从国家层面将农村用能问题纳入扶贫战略。该文件对提高农村能源可及性表达了极大的重视，提出“把农村能源建设要纳入各级国民经济计划”。这时期的能源扶贫政策主要是引导合理利用秸秆、省柴节煤工作、农村沼气建设、开发小水电等，多渠道加强农村能源建设，以缓解农村地区生活用能紧张问题。虽然我国在1982年才开始在农村地区探索电气化试点，但发展速度比较快。到1993年底，全国通过验收的农村电气化县有144个。到1992年12月，全国只有1.2亿农村人口没有用上电[3]，占当时农村总人口的14%。相对于电力的广覆盖面，农村用电水平并不高，1990年我国农村人均生活用电仅为25 kWh，大概是城镇居民水平的1/4左右。同时，该阶段农村用能结构也没有发生大的变化，农村生活用能中传统生物质能占农村生活用能总量的比重由1979年的85%下降到1989年的80%[4]。
    这时期农村能源贫困的另一特征是用能水平低。1994年我国年人均用电量只占世界先进国家平均水平的1/8，农村年人均用电只占全国人均用电的1/2。当时，全国有195个县的户通电率小于50%[6]，没有达到国务院有关部门规定的温饱水平的通电率要求。按农村电气化标准衡量，全国只有5%的县达标。基于此，1998年国家计划委颁布《关于加快农村电网建设（改造）工作有关问题的通知》（计电〔1998〕73号），旨在“保证农村供电的经济、可靠和安全”。之后陆续出台的能源扶贫政策目标不再仅局限于解决“用得上电”的问题，兼顾解决“用得起电”问题。
    1.3. 2006—2012年：开发利用可再生能源，保障能源供应和优化用能结构并举
    到了21世纪初，“用得上电”问题在绝大部分地区切实得到解决，“用不起电”的压力也得到基本缓解。随着低碳发展在全球达成共识，我国能源发展顺势进入转型时期。这时期，我国农村能源贫困主要的表现为“用不上好电”。因此，该阶段的能源扶贫政策着力于优化能源结构，提高清洁能源发电占比。因此，2006年《可再生能源法》的颁布具有划时代影响意义，标志着我国可再生能源成为国家层面发展的主旋律，进入了一个新的历史阶段。各级地方政府结合本地实际，制定出台了地方性可再生能源相关的法规政策。特别是可再生能源技术的迅速发展，为新能源发展奠定了基础，不仅进一步提高了农村能源可及性，也使得农村用能结构得以优化。2006年《国家发展改革委关于无电地区电力建设有关问题的通知》（发改能源〔2006〕2312号）将新能源开发利用纳入无电地区电力建设统筹规划，提出对“大电网延伸不到的，可通过光伏发电、风电来解决”。
    1.4. 2013年至今：进一步优化用能结构，拓展新能源产业扶贫功能
    党的十八大以来，我国政府高度重视生态文明建设，能源转型进入快速发展通道，新能源成为我国能源战略发展布局重点，旨在建设清洁低碳、安全、高效、可靠的现代能源体系。在2015年根本解决农村能源可及性后，解决农村地区能源贫困问题转向优化用能结构、提高用能效率。2016年国家发展和改革委员会、国家能源局、财政部等八部门联合发布《关于推进电能替代的指导意见》（发改能源〔2016〕1054号）。之后相关部门陆续出台了光伏发电、垃圾焚烧发电、海上风电电价政策，大力扶持新能源的发展。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出，“实施农村新能源行动，推进光伏发电，逐步扩大农村电力、燃气和清洁型煤供给。”伴随新能源的迅速发展，解决新能源消纳问题迫在眉睫。为此，2018年国家发展和改革委员会、国家能源局关于印发《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》（发改能源规〔2018〕1575号）发布。2020年《关于建立健全清洁能源消纳长效机制的指导意见》，则是以建立健全清洁能源消纳长效机制为目标，促进风电、光伏发电、水电、核电等清洁能源高质量发展。
    与此同时，新能源扶贫作为精准扶贫战略的重要组成部分，被提升到国家战略。2014年，国家能源局、国务院扶贫办联合发布了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》（国能新能〔2014〕420号），从国家层面推动光伏扶贫行动，此后，光伏扶贫项目作为精准扶贫的重要项目在全国普遍开展。计划用6年时间全面开展光伏发电产业扶贫项目建设，与之配套的是，各相关部门密集出台了一系列关于支持光伏扶贫工程的若干意见、通知、条例和办法。
    2016年，作为“十三五”期间我国能源发展的指导性文件，《能源发展“十三五”规划》（发改能源〔2016〕2744号）提出，要精准实施能源扶贫工程，重点实施光伏、水电、天然气开发利用等扶贫工程，既要解决贫困地区用电难的问题，又要能够增加贫困群众的现金收入，从而增强贫困地区自我发展“造血功能”。同年年底，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（国发〔2016〕64号），对开展光伏扶贫工程、农村小水电扶贫工程做了总体要求，从鼓励创新水电、矿产资源开发占用对资源地补偿补助方式，在贫困地区选择一批项目开展资源开发资产收益扶贫改革试点等方面，进一步明确了开发利用能源扶贫的模式和机制。

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