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会员注册2. 能源扶贫政策演变特征
能源扶贫政策是我国扶贫政策的重要组成部分。我国能源扶贫政策的演变是紧密围绕不同阶段能源发展水平进行调整和完善的。能源扶贫政策的总体方向是确定的、稳定的，能源扶贫政策是延续的。早期我国能源扶贫政策是“能源可及”，解决农村地区最基本的生活用能问题，随着用能紧张的初步缓解，能源扶贫政策转向“用得上电”，在能源供给不足问题得到基本缓解后，能源政策目标拓展为提高用能水平和用能结构并举，即“用得起电”“用上好电”，随着电力不可及问题的根本解决，能源（特别是新能源）自身的产业功能被进一步挖掘和利用，能源扶贫政策转向依托开发利用新能源带动经济环境可持续发展拓展，即“利用好电”。在这个过程中，能源扶贫政策呈现了几个典型的演变特征。
图1 1980—2020年中国能源扶贫政策演变
一是我国能源扶贫政策的调整始终将解决好农村地区用能问题作为根本目标。能源扶贫政策围绕破解不同经济发展阶段能源贫困难题，不断进行自我调整和完善，促进农村地区用能逐步跨越实现了“能源可及”“用得上电”“用得起电”“用上好电”到“利用好电”。在这个过程中，逐步形成了以电力可及为主线的能源扶贫机制。
但值得注意的是，可再生能源或者清洁能源的发展一直贯穿农村能源扶贫工作中，但早期鼓励发展生物质能、太阳能、小水电的出发点，更主要的是为了通过“多能互补”，解决农村能源可及。但在用能得到缓解甚至根本解决后，鼓励可再生能源发展的政策体系是为了进一步提高农村地区用能水平和用能效率、优化用能结构，到现阶段，能源的开发，特别是将开发和利用根本目标放在协调农村地区经济、环境、资源的可持续发展方面。
二是能源扶贫政策的目标由早期的注重用能公平转向提升用能综合水平（主要是用能结构、用能水平、用能效率）。早期制定能源扶贫政策的出发点比较单一，是普惠性的，根本是解决全民能源的可及。随着能源保供压力的缓解，且能源作为可耗竭资源，能源扶贫政策开始注重用能水平、用能效率和用能结构，不仅要“用得上电”，也要“用得起电”“用上好电”，到现在是多元拓展能源作为产业的带动作用，真正“利用好电”。
三是能源扶贫政策由指令性向指导性过渡。一直以来，政府在扶贫开发中起着主导作用，对扶贫工作进行整体调控[7]。早期主要通过行政指令要求能源企业通过定点帮扶、对口支援、东西协作等方式保障贫困地区能源供给。但2012年以来，能源扶贫政策下政府角色开始转型，从主导转换为引导，更加注重利用市场化手段。特别是在开发利用新能源产业助力脱贫攻坚战略中，政策的制定侧重调动多元扶贫主体的参与，政策工具的运用市场导向性增强。
3. 我国能源扶贫政策效果总体评价
中国近40年的能源扶贫政策，随着能源贫困形势的不断变化进行动态调整和完善，最终形成了一套行之有效的能源扶贫政策体系，能源扶贫工作取得显著成效。中国农村地区能源可及得到根本性解决，用能水平、用能效率、用能结构都得到较大提升。但长期来看，我国幅员辽阔，不同地区用能水平和用能效率还存在较大差异，仍有进步的空间；我国能源禀赋条件，也意味着用能结构有待进一步优化；从“利用好能源”来看，能源开发式扶贫对深度贫困地区，特别是资源富集但经济落后地区的扶贫有立竿见影的效果，但如何建立扶贫的长效机制也值得深入探讨。
3.1. 能源可及性得到根本性解决，但用能综合水平有待进一步提升
目前，中国农村地区已实现供电区域内自然村动力电全覆盖，从根本上解决了“用不上电”的问题；与此同时，农村居民生活用能效率也从20世纪80年代的10%提高到2017年的60%左右。但农村地区用能综合水平还有进一步提升空间，主要表现在：一是“用不起电”问题仍旧存在，贫困地区用能水平亟待提高。目前深度贫困地区人均能源消费量不到全国平均水平的1/3；人均电力装机约为全国人均装机容量的3/5；人均年用电量仅为全国平均水平的1/4；二是“用上好电”亟待破解，用能结构有待进一步优化。经过40年的能源扶贫，我国农村用能结构得到改善，但并未发生根本性扭转，农村地区炊事和取暖仍旧高度依赖生物质能。资料显示，2016年农村地区使用传统生物质能用户占全国农户总数的44.2%[8]。
3.2. 政府主导下的扶贫项目落地性强且短期成效显著，但扶贫长效机制有待进一步探索
纵观能源扶贫政策史，政府主导是不争的事实。在政府主导下的能源扶贫项目，通过行政指令或者号召能源企业采用扶贫协作、对口支援、定点帮扶等举措对贫困地区进行扶贫。由于给予能源企业在项目用地、电价、税收等方面的有力支持，促进了能源扶贫项目较好地落地。以光伏扶贫为例，自2014年启动光伏扶贫试点，截至2019年12月底，我国已累计下达光伏扶贫规模1910万kW，帮扶贫困户407万户1。但随着光伏扶贫项目的快速推进，这种高度依靠政府政策倾斜、通过行政手段消除贫困的方式并不具备可持续性。个别地方存在“一光了之”“一哄而上”的现象[9]，不仅给政府财政带来较大压力（截至2018年底，我国新能源产业发展的缺口资金已经突破千亿元）[10]，而且由于过度的保护和扶持，不利于产业长远发展。
3.3. 能源扶贫模式由救济式、输入式扶贫转向开发式、自主式扶贫
能源扶贫政策通过渐进式的三个途径发挥作用：一是通过改善能源基础设施，提高能源普遍服务水平，提高贫困群众能源可及；二是通过合理开发利用贫困地区的能源资源，带动深度贫困地区经济发展，间接增加贫困群众收入；三是以光伏扶贫为手段，精准到户，起到兜底保障作用[11]。这意味着能源扶贫模式也从早期的救济式、输入式扶贫转向开发式、自主式扶贫模式。与早期的能源救济式扶贫相比，能源开发式扶贫能够提升贫困群体、地区的自我发展能力，防止返贫，稳定脱贫。以光伏扶贫为例，光伏扶贫项目模糊了传统电力中生产者和消费者之间的边界，光伏发电农户既可是电力的生产者，也可是电力的消费者。贫困户不仅可以节省电费支出，还可获得售电收入、获得上网电价补贴[12]。同时实现了“节流”和“开源”，相对一般性的产业扶贫手段优势比较明显。