技术创新政策研究框架

    二、技术创新政策框架构建的影响因素
    在一个不断变化的世界里，技术创新政策的颁布、实施都要受到诸多因素的影响，如果这些影响因素不能得到充分重视，则技术创新政策设计体系就会出现失灵，因此政策制定者需要识别各种失灵要素以不断调整政策。
    学者们对如何架构和定义不同种类的失灵意见并不一致。Carlsson和Jacobsson(1997)将失灵分为硬性失灵和软性失灵[15]；Edquist等(1998)从另一角度分析了刻意创造的制度和自发形成的制度[16]；另外，Johnson和Gregersen(1994)进一步对正式和非正式制度作了区分[17]。尽管不同学者对它们的命名不同，但学者们一致认可的是：制度分为硬性制度和软性制度，前者是正式的、书面的，并且是刻意创造的制度，而后者是非正式的、自发形成的，并且是隐晦的“游戏规则”[18]。二者均可调节经济行为和交互作用，从而可以刺激或者阻碍技术创新。把二者结合起来后，这些制度就可以被定义为是一种选择性环境。硬性制度失灵是指会阻碍创新的正式制度机制，是规章条例等架构的一部分；软性制度失灵出现在更为宽泛的政治文化环境和社会价值环境中，这使得公共政策目标、宏观经济政策环境以及企业行事方式得以形成[19]。大量的学者针对能够引起技术创新政策设计失灵的要素进行深入研究。
    首先，技术创新政策设计中须考虑可以导致失灵的内部因素。通过改变竞争的水平并影响资源的分配，制度因素在技术创新中具有重要作用。Smith(2000)重点研究了由于政治文化以及社会价值观等软环境导致的失灵[12]。Malerba(2007)则针对企业特别是小企业由于能力缺乏所导致的对现有知识吸收不充分而无法运用新技术的能力失灵进行了研究[20]。Woolthuis等(2005)以荷兰技术创新政策为样本，从基础设施、法律、规章以及价值观等失灵要素入手重构技术创新政策框架[21]。Barbosa和Faria(2011)发现严格的产品和劳动力市场管制将会极大地挫伤创新，而更为发达的信用市场将会促进创新，实证结果也对通过加强知识产权保护来鼓励创新提出了质疑[22]。
    其次，不同国家在设计技术框架时，受到国内外的环境影响，应根据不同的影响因素适时变化，特别需要考虑外部失灵要素：
    第一，针对小型国家的研究时应考虑外部失灵要素。小型国家在制定技术创新政策时必须考虑不断变化的国际经济环境和技术环境以及不断改善的国内经济环境和技术环境做出适应调整。一般来说，在逐步国际化框架下，许多国家特别是某些小国(如新加坡、爱尔兰和新西兰等人口在500万-2000万的国家)相关性越来越高[23-24]。Hadjimanolis和Dickson(2001)以小型国家塞浦路斯为例，提出政府的四项职能——提供必要的基础设施、组织和支持必要的经济和政治进程、提供知识框架、树立国家抱负，均要在技术创新政策中予以体现[25]。
    第二，针对发展中国家技术创新政策研究中应考虑外部失灵要素。推动科学技术发展的技术创新政策最初都是在发达国家得到应用，而后开始在发展中国家逐渐推广。在20世纪90年代初，随着技术经济范式的转变，比如发达国家生产过程和外包的模块化，大部分发展中国家面临一个巨大的挑战，不得不去重新考虑经济增长和技术发展的政策和模式，也带来了新的政策挑战。发展中国家的创新系统的深入讨论还是一个比较新的现象，它强调在主导的技术范式下区域间不同程度的技术发展和能力[26]。发展中国家由于资源短缺，因此在技术创新政策设计中必须要重点针对仅存在于发展中国家的问题以及虽然在发达国家有解决方案，但相关方案不适用于发展中国家的问题，而深入讨论发展中国家技术创新问题是最近刚刚开始的现象。Amsden和Chu(2004)对中国台湾电子产业的技术经济发展提出了一个权威的解释[27]。他们认为，在赶超经济下，全球化以及更加开放的创新过程的预期影响，这就需要情境化的政策响应，即政府基于国家网络视角从战略上控制地方和全球的创新趋势。Ernst(2009)认为，东欧相对强劲的赶超地区通过高度针对性和选择性的政府政策，设法建立与全球生产和创新网络可持续的连接，激发创新能力，引导全球网络参与者的行动[28]。这主要是因为全球网络是分层次的，而提升层次需要高水平的政策力度在企业层面及整个产业对渐增的吸纳能力和创新能力进行投资。因此，系统赶超的挑战包括至少两个方面质的变化：(1)从(较)低的技术能力，向在技术前沿竞争所需要的更高的技术能力接近；(2)从(较)低的制度能力，向更高的制度(创业和政策)能力前沿接近[26]。
    第三，针对开放经济的研究中应考虑外部失灵要素。经济全球化使得很多国家的公司都被纳入到全球生产和创新网络中，当前的金融危机下，对国际生产体系和创新网络的高依赖性都可能会导致经济的结构性失衡以及国内技术创新政策的失灵，此时技术创新政策的制定需考虑在开放系统和网络框架下各国间重叠交织的主权形式。Ostry和Nelson(1995)指出一旦商业和技术开始跨国界，国家政策在全球条件下就会面对很多失灵要素[29]。开放经济下，一国技术创新政策的制定和实施是在全球政策网络中，所有区域利益相关者之间进行密集沟通和互动，并最终建立共识的结果，政策制定者在政策网络中只是众多因素之一。因此，政府发挥作用的关键就是从直接干预转向鼓励自主学习和创新，从而刺激、带动、引导、促进各国间对话，以建立社会资本[30]。
    三、技术创新政策国际比较研究框架
    早期的国际技术创新政策比较研究主要采用定性方法，针对技术创新政策的具体内容、政策颁布时间、政策针对的行业以及政策中所采用的具体支持手段进行比较，如Roy(1986)以时间为线索，比较了美国和日本技术创新政策的发展历程[31]。随后，越来越多的技术创新政策比较研究中，研究者发现不同国家技术创新政策的产生背景并不相同，为了进行科学比较分析，须挖掘各国技术创新政策普遍特点，建立国际技术创新政策比较研究框架[32]，较为经常使用的有二维比较研究框架和三维比较研究框架。
    Ergas(1987)将不同国家的技术创新政策用“以任务导向型”(以带来知识的增加为目的的技术创新政策)和以“扩散导向型”(以现有知识的扩散为目的的技术创新政策)进行分类，比较了英国和法国的技术创新政策，并得出结论，两国的技术创新政策均倾向于以任务导向型为主[33]。但是，这种简单地将技术创新政策用二维进行分类的方法没有很好地体现执行过程中政策活动的多样性和不同国家政策设计的差异，更没有体现出不同国家在不同时间的政策变化[34-35]。
    Rothwell和Zegveld(1981)将政府针对技术创新所采用的政策工具分为三类：(1)为满足需求方要求的政策工具；(2)由于环境影响所颁布的技术创新政策；(3)为满足供给方要求的技术创新政策工具。这种对技术创新政策的分类方法，没有掺杂过多的国别特色，因此在后人的技术创新政策比较研究中被予以采用，这也成为技术创新政策三维比较研究框架的基石。[36]
    Shyu等(2001)[6]利用Rothwell和Zegveld的概念模型发放问卷，对集成电路行业的美国72项、韩国96项、中国台湾159项、中国大陆88项技术创新政策运用方差分析法进行了国际比较研究，研究重点针对技术创新政策的国家偏好，对产业发展的影响，产业创新所带来的竞争优势等三个维度，结果发现美国技术创新政策在各个维度都具有绝对优势，中国台湾的技术创新政策相较于中国大陆具有竞争优势，且中国台湾的技术创新政策在管理技能、人力资源以及财政资源上都优于韩国。
    Schneider和Ingram(1988)重新定义了技术创新政策的三个维度，提出技术创新政策设计大体上可以有政策目标、政策执行机构(负责政策的执行和管理)以及政策联节点(政策工具和手段)[37]。类似的，Peters(2000)认为政策分析者需要考虑三方面的匹配——政策手段、政策主要解决的问题和管理技术[38]。
    Freitas和Tunzelmann(2008)[39]在Schneider和Ingram以及Peters的研究基础上，针对1980-2002年间英国81项、法国68项技术创新政策，从创新政策设计核心维度——“目标”(技术创新知识增加和传播运用)、“支持手段”(对所有企业都适用的一般性支持手段和针对企业特定需求的特殊支持手段)和“执行机构”(中央政府还是地方政府执行)构建了三维英、法技术创新政策比较研究框架。Freitas和Tunzelmann针对框架下的9个一级指标，45个二级指标进行聚类分析，验证了英、法两国技术创新政策比较研究框架的具体方向，并利用截面Logit回归分析方法对两国技术创新政策不同时间段所采用的政策工具进行了详细比较，评价了英、法两国技术创新政策的设计。
    
    

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