农村基层干部职业化管理的理论分析与措施建议

【内容提要】 加强农村基层一线干部队伍建设，是巩固党在农村的执政基础，提高党的执政能力的基础性环节。针对当前我国农村基层干部“难选、难留、难有作为”的现实问题，实行农村基层干部职业化管理是一条切实可行的路径选择。在实践中应进一步完善农村基层干部职业化管理制度：制定农村基层干部职业化管理标准体系，建立开放的农村基层干部职业化选拔制度，健全农村基层干部职业化岗位培训制度，完善农村基层干部职业化管理考核制度，健全农村基层干部职业化激励约束制度，健全农村基层干部职业化管理法律法规。
    【关 键 词】农村基层干部职业化管理制度体系
    完善党领导农村工作的体制机制，重心在基层，关键在加强农村基层一线干部队伍建设。改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的快速发展和农村人口向城市流动，村干部队伍人才匮乏问题已经成为新农村建设的突出问题。解决当前村干部“难选、难留、难有作为”的现实问题，关键是从建设社会主义新农村的实际出发，改革现有农村基层干部管理制度。根据近年许多地方的实践探索，实施并进一步完善农村基层干部职业化管理是一条切实可行的路径选择。
    一、农村基层干部职业化管理的实践探索
    统计数据表明，截至2008年年底，全国有村党支部书记60余万人，其中大专以上学历(含大专)的占8.2％，初中以下学历(含初中)的占44.7％。根据2009年石家庄市委组织部的统计数据，农村“两委”班子的年龄结构为：35岁以下的占8.28％，51～60岁的占13.98％，60岁以上的占4.46％；文化程度：大专以上学历(含大专)的占15.26％，初中以下学历(含初中)的占25.1％。这些数据表明，当前农村村干部队伍年龄结构偏大、文化素质偏低的问题十分突出，村级干部难选、难留、难有作为的“三难”问题已经逐步显现，与建设社会主义新农村的要求形成巨大反差。课题组在北京、天津、河北、山西等省市的问卷调查也显示，有49％的人认为当前党的农村政策在落实中出现偏差的主要原因在于农村基层干部素质偏低，有56％的人认为提高村干部素质必须改革现行农村基层干部管理制度。
    农村基层干部制度改革是创新农村经济社会管理的突破点。针对村干部队伍结构失衡、人员素质不高等问题，近年许多地方在改革农村基层干部管理制度方面进行了积极探索，逐步形成了以职业化为主要特征的村级“两委”班子建设新路子。综合各地的实践探索，主要有两种职业化管理模式：
    其一，建立村干部“公职化”管理体制。公职化，就是把农村基层干部岗位纳入国家干部管理体制内，实行公职化或行政化管理。具体做法有两种形式：一是对村级“两委”主要干部参照国家机关工作人员管理办法进行管理，优秀村党支部书记和村委会主任可按照有关规定享受副科级干部待遇。二是把村干部纳入专项事业编制，享受乡镇事业单位科员级待遇，参照事业单位人员进行管理。
    其二，实行村干部“岗位化”管理制度。参照岗位职业化管理模式，明确村“两委”干部岗位要求，实行专职化、脱产化管理。具体做法包括建立村干部人事档案，健全村干部轮流值班制度、专职坐班办公制度、村级事务例会制度、定期报告工作制度等，实施岗位目标考核，推进农村基层干部岗位规范化管理。
    农村基层干部职业化管理的共同特征，就是在经济待遇方面实行村干部结构工资制度，建立“财政拨付工资＋乡镇财政岗位补贴＋村级绩效奖金”的薪酬发放模式，并逐步实施村干部养老保险金制和离任补偿制度。实施滚动管理制度，离开村“两委”岗位，取消事业编制和工作待遇，从新当选的“两委”干部中遴选补充。
    从总体运行情况看，目前农村基层干部职业化管理开始呈现出明显的趋势性特征。国内许多地方已经把村干部职业化管理作为经验在一个县甚至整个地区推广，特别是近年随着大学生“村官”制度的实施，进一步助推了村干部职业化建设的步伐。职业化管理已经成为农村基层干部制度改革的重要发展趋势。
    二、农村基层干部职业化管理的可行性分析
    对于农村基层干部队伍职业化管理，目前社会各界褒贬不一，反对的观点主要有四：一是认为职业化与我国传统做法不相符。有学者认为，村干部职业化不符合中国基层政权不下县的历史传统和农村“熟人社会”的生活习俗。二是认为村干部职业化增加干部编制、加重财政负担。有学者研究提出，如果实行村干部职业化，将增加210万～350万财政供养人员，每年需63亿～175亿元的工资报酬支出，这对我国政府来说是一笔巨额财政支出[1]。三是认为村干部职业化与现行法律有冲突。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会成员不脱离生产，村干部脱离生产而实行专职化与该条款相悖。四是认为村干部职业化与农村村民自治相悖，不利于加强基层民主政治建设。村干部是通过民主选举产生的，应当代表选民利益。若实行职业化管理，纳入干部管理序列，报酬与完成上级下达的任务情况挂钩，村干部往往会作出忽略村民利益的被迫选择，成为政府的附属物等。
    尽管目前对农村基层干部职业化管理存在一些争议，但我们的调查研究认为，村级组织是一个相当特殊的组织机构，它既是群众性自治组织，又是农村发展的经济实体，同时也承担着部分政府公共管理职能。村级组织属性的变化，决定了农村基层干部角色定位的新变化。农村基层干部既是国家政策的代理人，又是村民利益的代言人，扮演“双重角色”[2]，承担着农村经济发展、基层民主政治建设、社会服务管理等责任，有大量行政性事务需要他们处理，他们是党和政府开展农村工作的中坚力量，是基层农民群众依靠的支点，是社会主义新农村建设的直接组织者。对农村基层干部实行职业化管理，是我国农村经济社会发展到现阶段的必然要求，是农村经济、社会转型需求所引发的一种诱致型制度变迁[3]，也是村民自治条件下创新农村经济社会管理体制的客观需要。
    实施职业化管理适应农村改革发展形势，是农村经济体制转型的必然要求。农村税费改革后，“三提五统”取消，以传统农村生产关系为主的经济基础发生了深刻变化，特别是在大力推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展的过程中，大量资金流入农村，大批项目进驻农村。这些新变化都对村干部的经济管理职能定位提出新的要求，农村基层干部管理制度亦应进行相应调整。根据农村改革发展和经济体制转型的要求，对农村基层干部实行职业化管理，有效发挥村干部在新农村建设中的带头骨干作用，已经成为必然的发展趋势。
    实施职业化管理是加强农村社会管理、创新农村社会管理体制的客观需要。行政村作为一级区域性组织，在合乡并村后，建制村面积增大，人口增加，社会管理和公共服务职能增加，公共服务事务增多，客观上为村干部专职从事社会管理和服务创造了条件。农村村民自治作为一种新型乡村治理机制，需要系统的配套改革，特别是干部制度改革的支持。在村民自治的治理结构中，农村“两委”干部是以民主方式产生，成为专职从事村级治理、民主管理的专业人员。既然农村基层干部已经成为一种社会化管理职业，理应实行职业化管理。
    实施职业化管理是加强农村基层干部队伍建设、优化干部队伍素质的有效途径。通过推行农村基层干部队伍职业化管理，建立健全具有职业化特色的干部选拔任用、教育培训、目标考核、待遇保障等机制，有利于吸引各方面的优秀人才扎根农村、发展经济、服务群众，有效解决农村基层干部队伍后继乏人的问题；有利于调动现有村“两委”干部积极性，激发工作热情；有利于提高农村基层干部队伍的整体素质和能力。从这个意义上讲，实行村级干部职业化管理，是加强农村基层干部队伍建设、稳定农村干部队伍，凝聚优秀人才、专业人才的根本所在。
    从实践效果看，通过实行农村基层干部职业化管理，把农村中最优秀的人才选拔到农村基层干部岗位，使他们真正把村干部当做一种“职业”来从事，作为一种事业来追求，对于推动农村经济社会发展确实起到了积极的作用。长期以来，由于农村基层干部普遍具有双重身份，既是农民，又是村干部，实际上是不脱产的农民干部。这种现状使他们既要顾“大家”又要顾“小家”。实行职业化管理有效解决了这方面的问题。从华西村的带头人吴仁宝、寿光市三元朱村的带头人王乐义等一批全国知名的优秀党支部书记来看，他们之所以能创造出不凡业绩，一个重要的条件就是他们实际上已经成为专职的农村基层干部，这是不脱产的农村基层干部所无法相比的。
    基于上述分析笔者认为，从我国农村经济社会发展的战略和长远考虑，明确农村基层干部的“经济社会管理职业”身份，将其纳入国家职业化管理序列，建立一支精干、高效，并具有职业化特色的农村基层干部队伍，是深化农村经济社会改革、推进社会主义新农村建设健康发展的必然要求。
    三、农村基层干部职业化管理的内涵及特征
    推进农村基层干部职业化管理，首先要明晰职业化的含义。谈到职业化，人们自然联想就是公职化和行政化，即把农村基层干部纳入国家或事业干部管理序列，享受国家公职人员的相应待遇。这种形式的职业化，显然与农村村民自治的要求不符，也必然会极大地增加国家财政负担。这是目前反对农村基层干部职业化管理的主要依据，也是我们所不赞成的职业化模式。
    关于“职业化”的含义，到目前为止还没有一个能够被广泛接受的定义。但从一般意义上讲，所谓职业化，就是具有独特职业要求、职业条件和职业技能，并形成专业化、标准化、规范化、制度化管理机制的社会职业。按照这种概括，职业化是一个内涵丰富的概念，不仅国家公务员具有职业化特征，而且企业经理人、律师等同样具有职业化特征。在选举制产生的人员中同样可以实行职业化管理，如目前国内倡导的基层工会主席职业化管理、人大代表职业化管理等。
    农村基层干部的职业化管理是与村民自治紧密联系、具有乡村治理特征的。第一，农村基层干部是在村民自治条件下产生的，与国家公务员的职业化身份有明显区别，因此不应简单套用国家机关或事业单位干部的公职化、行政化管理方法。第二，村民自治是一种新型农村社会管理体制，这种体制决定了农村基层干部的职业化也不应照搬企业经理人的职业化管理模式，而是要探索适应我国农村经济社会管理要求的职业化之路。据此笔者认为，完善农村基层干部职业化管理，就是按照农村村民自治和新农村建设的要求，建立体现农村经济社会管理职业化要求的岗位选拔培养、教育培训、激励保障、目标管理制度，实现村级干部岗位专职化、培训专业化、薪酬结构化、管理规范化、离任保障化，构建具有中国特色、符合新农村建设发展要求的农村基层干部职业化管理体系。
    四、完善农村基层干部职业化管理制度的措施建议
    科学规范的制度安排是加强农村基层干部队伍职业化建设的重要保障。推进农村基层干部职业化管理，必须按照新农村建设和“村民自治”的本质要求，加强职业化管理制度体系建设，从制度上为村干部的职业化创造条件。
    制定农村基层干部职业化管理标准体系。实施职业化管理，从本质上讲就是使农村基层干部在知识、技能、观念、态度、心理上符合职业规范和标准。为此，应强化政府主导推动机制，从国家立法层面把农村基层干部纳入国家职业体系范畴，根据村民自治和新农村建设的要求和建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍的需要，研究制定农村“两委”干部职业化从业标准、工作职责、道德要求等基础性制度规范，颁布《农村基层干部职业标准》及《职业资格认证办法》，明确职业化管理的内涵、职权、制度，厘清民选“村官”与职业化管理的关系，为全面实施职业化管理奠定基础。在条件成熟时，应逐步实施农村基层干部任职资质制度，把优秀现任村干部、致富能手、农民经纪人、农民专业合作组织负责人、复员退伍军人、外出务工返乡的农民党员和选聘生列入村级后备干部，对他们进行统一培训，经统一考试合格后，发放资格证书，作为村干部的必备任职条件。
    建立开放的农村基层干部职业化选拔制度。科学的选拔任用制度是推进农村基层干部职业化管理的重要组织保证。长期以来，我国农村是世代聚族而居的“熟人社会”，本土本村人担任村干部，血缘、宗族、面子相互交织，在一定程度上制约了农村民主政治、乡村治理和社会管理的运行。按照职业化建设的要求选拔农村基层干部，关键是打破传统的地域、身份界限，打破制约优秀人才到农村基层任职的种种“瓶颈”，开阔视野、拓宽选人用人渠道，面向社会，按照公开、平等、竞争和择优原则，把符合条件的人选拔到村干部岗位。为此，应进一步修订《村民委员会组织法》，改变把村干部选举限定在本村村民之中的提法，在注重选拔使用本村优秀干部的同时，鼓励条件成熟的高校毕业生、在本地创业有成的企业家和提前离岗的领导干部等竞选村干部职位。通过建立开放的职业化选拔体系，为农村基层干部队伍建设注入新的活力。
    健全农村基层干部职业化岗位培训制度。从某种意义上讲，职业化的过程就是在职业方面的内化、角色学习、传承职业文化，获得统一职业价值标准的过程。因此，职业化管理的重要方式之一就是进行专业化的职业培训。按照推进职业化建设的要求，应建立统一的农村基层干部职业化培训体系，将农村基层干部培训纳入干部教育规划和主体班次，编写规范化的职业培训教材。各省、市、县党校和干部培训学校应建立专门的农村基层干部职业化培训基地，有效利用农村远程教育平台，加大村干部岗位培训力度。在培训内容上，要从增强职业意识、规范职业道德行为、提高职业技能等层面入手，紧密结合农村改革发展、民主政治建设、村务管理和社会服务的实际需要，增强职业化教育的针对性和实效性。通过强化职业化教育培训，使农村基层干部的政策理论水平和工作业务水平不断提高，带领群众致富奔小康的能力和驾驭新农村建设的能力不断增强。
    完善农村基层干部职业化管理考核制度。规范管理运行是职业化建设的关键所在。应按照党的农村基层组织工作条例和村民委员会组织法的相关要求，结合农村基层干部职业化建设的实际，全面推进村级“两委”班子建设特别是组织工作标准化、程序化、制度化建设，建立岗位目标责任制、任期承诺制度、报告工作制度、年度考评考核制度、党风廉政责任制以及干部离任审计制度，切实实行规范化管理。要健全绩效考评体系，明确量化指标，将村级组织建设、集体经济发展壮大、农民增收致富、社会事业进步、社会和谐稳定等工作列为重点考核内容，量化标准，增强考核的针对性和可操作性。要按照民主决策、民主管理和民主监督的要求，进一步规范党务公开和村务公开制度，健全民主评议制度，推进村级事务民主管理和民主监督，形成法制完备、广泛参与、约束有力的监督体系，督促村干部按照制度和程序正确行使权力，增强责任感。
    健全农村基层干部职业化激励约束制度。合理的激励制度是农村基层干部职业化管理的基础性制度。经过改革开放三十多年的积累，我国的综合国力已经具备推行农村基层干部职业化管理的财力和条件。为此，应根据村干部职业化管理的要求，健全政府资助农村基层社会服务机制，加大对农村社会管理工作的投入。在此基础上，改革现有对村干部“给予适当补贴”的方式，实行结构薪酬制度，即把村干部工资分为基础工资、绩效工资和评议工资三部分：基础工资由市(县)财政按统一标准支付；绩效工资由乡镇财政根据村干部工作业绩考核情况支付；评议工资则根据村民对村干部的满意度测评情况，从村级收入中支付。总之，应使村干部能够得到与其贡献相对应的薪酬。在此基础上，要进一步完善农村基层干部奖励晋升机制，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的工作力度。要健全村级干部社会保障制度，扩大保险对象覆盖面，使村干部在职有盼头、退职有想头，解除村干部的后顾之忧。
    健全农村基层干部职业化管理相关法律法规。社会主义市场经济是法治经济，农村基层干部的职业化管理应当在健全的法律约束和保护下进行。只有法律法规健全完备，农村基层干部才能充分施展其才智，自身也才能得到应有的保障。应进一步完善《村民委员会组织法》，建立能上能下、能进能出、充满活力的管理机制、激励机制和退出机制，从法律制度上为村干部的职业化创造条件。应从农村村民自治的实际出发，相应延长村级干部任期。“一年干，二年看，三年等着换”，是当前村委会3年任期的现状。为此，建议将《村民委员会组织法》第十一条第二款“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举”，修改为“村民委员会每届任期五年，届满应当及时举行换届选举”。若将村委会任期修改为五年，可以节约选举成本，减少各级财政的开支，减轻农民的负担，有利于维护农村基层组织的稳定，充分发挥农村基层干部的职业化作用，提高建设社会主义新农村的能力和水平。
    【参考文献】
    [1]徐勇．中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社，1997. 253.
    [2]孙秀林．村庄民主、村干部角色及其行为模式[J].社会，2009, (1).
    [3]宁泽逵等．村干部向何处去——关于村干部“公职化”的可行性分析[J].中国农村观察，2005, (1).
    【作者简介】唐晓清、刘杰，中共辽宁省委党校 党建教研部，辽宁 沈阳 110004 唐晓清(1955— )，男，湖南省新化县人，中共辽宁省委党校党建教研部教授。

责任编辑：晓雁