转型国家的制度困境与中国转型的策略选择

        【作者简介】刘燕，中山大学社会科学教育学院副教授，管理学博士，主要研究方向为转型理论；张龙林，中山大学社会科学教育学院讲师，历史学博士，主要研究方向为国际关系；付春光，中山大学社会科学教育学院副教授，管理学博士，主要研究方向为比较制度分析。
    自1978年开始的改革开放启动了中国社会现代变革的步伐，而20世纪90年代的苏联解体、东欧剧变、柏林墙倒塌等事件亦标志着前苏联与东欧国家制度变革的开始。“华盛顿共识”被苏东转型国家奉为圭臬，引发了近10年的转型性衰退与社会危机，国际学术界认为这种转型性衰退与失败已经是“实证性记录”(empirical record)。由中央集权制计划经济向民主政治与市场经济的转型是制度体系的大调整，制度变革引发的转型危机不仅取决于转型战略，亦是战术选择的结果。对转型国家转型危机问题的探讨有利于进入到深度转型期的中国总结经验教训，实现社会的和谐发展。
    一、转型国家转型困境的描述
    尽管人们都承认转型总体目标应定位于建立运行良好的市场经济，但对实现这一目标的最佳方式却存在着激烈的争论与截然不同的选择。由许多国际著名学者的推介与IMF及世界银行等国际机构的支持，20世纪90年代俄、东欧国家采用了以新自由主义学说为理论基础的“休克疗法”的激进主义转型战略，对这些国家的转型实现产生了深刻的影响。然而，俄、东欧的转型实现不仅未出现效率改进与绩效增长，反而陷入到严重衰退状态，这是制度安排综合性失效的表现。
    道格拉斯·诺思认为“制度”在社会发展中发挥着基础性的作用，是决定一个社会长期经济绩效的根本性原因。任何社会走向繁荣，其必要条件是有效制度系统性安排的结果，它确定了社会主体进行选择的“游戏规则”，社会福利因技术、资金、人才、信息等稀缺性资源的有效配置得以增进，社会财富不断增长，并因“路径依赖”强化制度选择。无效的制度体系却与之相反，财富生产无法集聚稀缺资源与智力禀赋，社会资源被投之于再分配领域而非创造财富的生产领域，设租寻租、腐败欺诈等活动异常兴盛而使经济发展根基遭受损害。无效制度长期存在使得转型国家因此面临困境，这表现在政府治理、社会秩序与经济生活等多个方面。
    政府治理方面，转型国家面临的最大问题在于政府治理能力出现障碍。俄、东欧国家的实践表明，权力阶层大规模集体性腐败并不是个案，权力阶层的设租与谋利集团的寻租相互勾结，“潜规则”主导了私有化交易过程，恶性关系网络普遍滋生。政府不仅无法提供必要的公共服务与公共物品，阻碍市场化改革的连续性，而且无法保证法律的公正性，缺少法律实施机制所产生的法治失效使得政府治理能力与公信力备受质疑。可称为“政府失灵”。
    社会秩序方面，激进转型快速摧毁了传统的价值观念体系，而现代独立、自治与具备利益协调功能的公民社会尚未形成；迅速的私有化催生了“精英”与“大众”两大社会阶层，在精英群体权力、利益、地位不断上升的同时，一般大众的实际社会福利却明显下降，社会结构脆弱甚至存在着社会断裂的风险。社会秩序的混乱与动荡可称为“社会失灵”。
    经济领域方面，俄、东欧国家经济大起大落，险象环生。与交易潜规则及寻租腐败并行是经济领域的各种黑色或灰色经济，金融泡沫不断膨胀，商业欺诈层出不穷；不规范的市场交易规则促使资金、人才等稀缺资源的外逃现象十分严重，失业率与通胀率不断上升。仅仅关注私有化与自由化程度等单指标量度的经济改革使社会付出了过度的代价，不仅是糟糕的经济政策也是糟糕的社会政策。可称为“市场失灵”。
    转型国家的制度困境来自于无效的制度安排，是综合性制度危机的体现，反映出政府、市场与社会三种治理机制失灵带来的严重混乱。宏观治理失效干扰了微观主体“理性预期”的选择，大量的投机、掠夺与合法性“剥夺”应运而生，损害宏观经济增长的微观基础，加重了“转型性衰退”。
    二、转型困境的主要形成因素
    (一)转型国家的历史约束
    从高度集权的计划经济向市场经济的转型是制度体系转换的“惊险一跳”，“路径依赖”(path dependency)理论阐明了制度转换的连续性与因果关系。所谓“路径依赖”是指一个国家或地区经济发展与其原有制度环境、经济物质条件、社会组织结构及技术发展特点密切的相关性。一国的制度变迁具有类似于物理学的惯性特点，即一旦进入某一发展路径，无论“好坏”都可能对此产生依赖，惯性力量的自我强化使原有体系难以为其他体系所取代，换言之，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。诺思将技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面，建立了包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁的路径依赖理论，国家转型困境的形成原因可以由“路径依赖”效应得到部分的解释。
    东欧、俄罗斯、中国等转型国家向市场经济、现代民主政治与公民社会的转型并非在空白一片的历史背景中进行。大多数转型国家的制度体系均刻画有中央集权与计划经济时代的历史烙印，其突出的国家治理特点即以政治为中心控制经济、思想、文化各领域，专制主义、低水平市场经济与松散的社会组织是其中的关键词。前提的不同决定了转型的诸多差异：既有的社会生产力与经济水平决定了制度转换的现实物质基础；既有的社会阶层利益结构影响到制度调整中博弈主体力量的对比；以习俗、民众心理、意识形态等形式存在的非正式规则相当程度上左右着人们的选择偏好。这构成了制度转换的初始条件，新旧制度之间存在着内在联系，这导致了国家转型发展选择的“路径依赖”效应。
    制度“遗产”带来的困扰在于，一方面，除波兰、捷克等少数国家外，大多数转型国家普遍地缺少支撑现代国家治理与市场经济必要的制度基础，“旧辙已破，新轨未立”的状态意味着转换期间的“真空状态”，制度重构过程相对无序是必然要经历的一个阶段；另一方面，“嫁接”的西方民主制度与自由市场经济与这些国家原有的中央集权与计划经济体系并不配合，过渡期间两套体系并存的状态使矛盾冲突不断，博弈主体无所适从。李强曾指出：相比于任何社会政治权威丧失都将导致的社会混乱而言，转型国家则因政府、政治的“全能主义”导致秩序混乱更加严重，而且很可能无法在短时期内克服，原因在于，全能主义政治摧残了各种有利于国家治理的社会机制，难以快速提供产生秩序的力量。因此，使得经济封闭程度更高的国家制度调整的速度更加缓慢，新制度的运行效率受到抑制。
    历史条件的约束无疑限定了制度转换的选择空间，但却不能推导出转型国家必然身处困境的结论。以中国、越南为代表的渐进式转型模式与以俄罗斯为代表的激进式转型模式，其转型绩效的对比充分说明一国转型战略理性选择的重要性。
    (二)“华盛顿共识”的转型战略
    尽管存在着历史烙印与制度包袱，转型战略与推进方式的主观选择则是决定一国转型是否稳定、深入与有效的关键因素，构成了转型国家的现实性约束条件，因而主导转型改革的政府选择偏好却是造成转型国家转型困境的一个决定性因素。
    “华盛顿共识”是以新自由主义思想为理论支柱的具体十项操作措施，简言之，其基本原则就是：“贸易自由化、市场定价(使价格合理化)、消除通货膨胀(宏观经济稳定)和私有化”。其本质不是简单的经济制度，而且同时具备政治体制、文化体制等三重特性。独联体和中东欧国家大都以“华盛顿共识”为转型指导宗旨。这种体现着“市场原教旨主义”、“不带任何修饰语的”、“盎格鲁-撒克逊，”版本的市场经济模式成为其向往的目标，并且得到许多国际著名学者、IMF、世界银行等国际金融机构以及美国财政部的支持，对这一发展战略的选择反映了这些国家大多数执政者的偏好与主张，对转型过程产生了深刻的影响。遵循共识训导，急切的转型国家以“休克疗法”作为激进转轨的重要政策工具组合，经济自由化与“最小化政府”是占据统领地位的改革理念，摧枯拉朽式的改造快速形成了“小政府+大私有化+自由市场+金融创新+全球化”的新自由主义治理模式。
    然而，预言中的繁荣并没有到来，反而加重了转型危机。俄、东欧转型国家过分迷信“共识”推崇的自由化、市场化、私有化制度，却因过度弱化政府执政能力且全面急速地退出经济领域而缺少对市场的控制，忽视构建竞争环境与竞争秩序，自由化与私有化运动在“制度真空”的状态下运行。市场经济缺少基础的制度支撑，以及政府、市场、社会三元治理结构的混乱，使大多数转型国家陷入到“秩序分裂”的困境之中。以2001年诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副总裁、美国的斯蒂格利茨教授为代表的西方学者早在1998年就开始对“共识”过分强调私有化、资本账户开放和经济紧缩政策以及忽略政府作用与促进竞争制度设计的主张及恶果进行了批判。
    “大规模制度变迁带来了巨大的社会经济动荡，在这一过程中，政府作为转型秩序的稳定器、制度变迁的推进器发挥着关键性作用。”不当的转型战略选择与随之而来的执政能力的严重弱化使得政府在维护法治、社会秩序、保持契约执行等基本履职能力方面出现功能性障碍，这本身即成为转型国家陷入困境的根源之一。俄、东欧消除了计划经济时代的“强制性国家垄断”，取而代之的是“自愿性私人垄断”，国内外利益集团的资本实力推进垄断由横向集中转为更为强大的纵向联合方式。“最小化政府”大力削弱政府职能，政府急速退出社会掌控而导致“政府失灵”的同时，“市场失灵”的问题又登上舞台，大量的投机、寻租、掠夺等恶性行为在双重失灵下被释放出来，严重损害经济正常发展的微观基础，引发了严重的经济衰退和社会动荡，加剧了“转型性衰退”。
    (三)阶层分化与特权阶层的影响
    市场经济的转型不仅是财富生产方式的转变亦是“蛋糕”分配规则的改变，客观而言，对所有阶层而言并非完全均等，是对社会群体利益与地位、权力的再调整。在“精英”与“大众”分化的同时形成了赞成改革与抵制改革的态度分化。人们习惯上认为，改革失利者或失势者将是阻碍转型改革的阻力，如失业的国企工人、退休人员、前政权官员、退伍军人与其他贫困阶层等；而赫尔曼等人的研究却表明，恰恰相反，改革的短期获利者才是深入转型的最大阻力，主要包括掌握国有企业资产与私有化转型中受益的经济精英，以及掌握大量公共资源与行政决策权力的政治精英阶层。对后者而言，无序制度是最好的状态，扭曲的制度土壤是最佳生存环境，可借此矛盾体系获得大量的垄断租金。
    经济精英与政治精英的联手合作，不仅使寻租设租等腐败现象漫延，权力与资本的“联姻”造就的是权力寻租高级形态的“政府俘获”(government capture)现象。政府决策与执行受到强大的利益集团的干扰与左右，企业控制政府、企业和政府官员勾结瓜分公共财产，为维护既得利益而设置垄断，公共权力受到侵蚀，高额的资源租金与权力租金给掌控资源的社会精英阶层提供了寻租而非进行深入改革的动机，这对得利者的意义在于：困境中的状态是最佳选择，任何前进或后退的改变都将耗散垄断租金，这以俄罗斯出现的“财阀政治”与政治黑手党为代表，对此赫尔曼针对转型国家设计了“政府俘获指数”反映这一现象。虽然政府治理失效是多因素的综合性结果，但显然与强调政府激进退出导致制度“断裂”的转型战略密切关联。与此同时则是普通民众的贫困化，全民福利大幅下降，大多数失业人口无法领取国家救济。有别于预想，私有化非但没有带来提高社会保障系统更多的资金，反倒是社会保障系统几乎瘫痪，必要的医疗、教育、住房和体面的退休越来越远，众多需要救济的失业者不断涌现。缺少必要资源与能力的普通民众是“沉默的大多数”，虽有推进产权保护与加强法治的强烈诉求却难以将其转化为现实政策，许多转型国家进入“局部改革均衡”，长期徘徊，即使是创造了转型奇迹、被视为“转型明星”的波兰，2002年《选举报》进行的一项大规模民意调查结果显示，波兰民众对私有化持否定态度的人占87%，持肯定态度的人占7%，74%的人将“私有化”描述为“盗窃”。“西班牙《起义报》撰文指出，‘对私有化的反感代表着波兰人对自己国家发生的变革的否定’。”
    特权阶层的出现是阶层严重分化的表现，权力资本联手是必然的结果。不对等的社会权利引发社会焦虑与对抗情绪，这侵蚀了社会关系，破坏了正常经济运行所需的社会信任资本，传统社会关系与利益传导链的崩溃本身也产生非常不利的国际效应，并不是国内外投资者值得信任的投资场所，引发突出的人才外流与资本外逃现象。
    三、中国转型的策略选择
    (一)学界与学者关于中国转型路径的观点
    与“华盛顿共识”导致的重灾区形成鲜明对比的是中国转型的表现，国际社会因此对中国发展模式更加关注。应当说，中国经济发展与社会转型的成功经验，一是立足中国国情，谨慎制定发展政策并不断进行完善和调整，综合权衡利害，而非简单模仿任何“模式”。盲目照搬“苏联模式”、“赶英超美”已给中国留下惨痛教训。二是励精图治优先改革和发展经济，首要解决贫困问题，实现经济的“软着陆”。三是循序渐进推进改革，在坚持市场化改革走向的同时，注意结合改革力度、发展速度与社会可以承受的程度而稳步推进改革的深化。四是坚持开放政策，遵循“独立自主、自力更生”的对外开放原则。五是政府对国家整体保持宏观主导和社会控制，并不放弃政府和执政党的组织领导权力与制度设计支配作用，政府主导提供了转型所需的“制度供给”能力，也因此保障了多民族国家政治稳定的基础。
    美国洪朝辉教授认为，中国向市场经济迈进的发展道路是相对持久和独立的，跳出了社会主义计划经济与完全西方市场经济的教条与窠臼，塑造了市场“无形之手”与政府“有形之手”联合治理的“混合经济”形态，这种经济形态既延续了传统孔孟文化与政治制度又引入了现代商品文化与价值理念。美国《时代》周刊前主编乔舒亚·库珀·雷默于2004年首次提出“北京共识”，他认为，中国在发展战略上结合了中国实际情况来实行渐进式改革，反对“休克疗法”，并在保持国家独立的同时实现经济增长。2004年10月22日俄罗斯科学院院士季塔连科在《远东问题》杂志上发表了题为《论中国现代化经验的国际意义》的文章，他认为，中国现代化发展在继承历史与总结全球化开放经验之间取得了平衡。郭熙保认为，中国经济的成功与其采取的独特经济发展模式有关，这些模式概括为四个方面：增长优先、沿海先行、投资驱动和出口鼓励。前沿网站的文章《“中国模式”的经济增长离不开权威政体》认为，市场机制与政治权力是中国经济运行中同时发挥整合生产要素的两大力量。有学者研究指出，政府在发挥制度供给、财政支持、法律与契约监管和实施及风险兜底等责任方面需要担当治理职责。
    (二)中国避免“制度陷阱”的道路选择
    处于全球化时代的转型国家，面临多重转型目标——工业化、市场化、现代化，不可能再遵循自然演进的原理，无为而治、袖手旁观地依靠社会内在力量演化出高效的现代社会。中国既无法复制先发国家荷、英、美等自由主义的发展模式和路径，亦不可借助外部力量如同二战后的日、德对国内制度进行彻底改造。笔者认为中国选择的是第三条道路，即在强政府主导下审慎选择战略，遵循渐进进行改革，为新旧制度体系的平稳过渡架设桥梁。具体可概括为：
    第一，主导性。这是中国转型最为突出的特征，即由一个“强政府”自上而下地主导发展战略，通过强大的社会治理与制度供给力量对转型进行有力的调控。无论是来自外部的经济危机，还是来自内部客观或人为的暂时混乱，也无论是涉及经济、政治或国防，都显示出强大的危机应对能力，黄秋菊、景维民认为，这也表现出“混合型经济的制度优势”与“弹性社会的稳定器的作用”。制度转型意味着经济混乱与社会动荡，强政府主导的政治稳定是保证转换稳定性和连续性的关键。
    第二，秩序性。如何降低和化解制度转换的社会成本是中国着力解决的风险问题。中国选择了稳妥的改革策略，以经济体制改革为先导，在中国社会主义制度不断自我完善与发展的基础上，逐步推进政治体制改革，带动社会、思想等各个层面与领域的改革与发展，加速政治、经济变革与社会现代化进步。中国政府比较合理地安排了社会整体改革的顺序、节奏和速度，注意各领域和层面的互动影响，力求变革的最优效能，稳健有效地推行市场化改革与现代化步伐，有效地化解了前进的阻力与障碍。
    第三，渐进性。中国的体制转轨与结构转型相伴并进，在政治格局与基本经济结构相对稳定的背景下，逐步确立了有中国特色的社会主义市场，保证经济转轨的“软着陆”。这种契合制度转换的体系性要求，在不断推进的转型实践中逐渐确立阶段性转型目标，既保持了历史与传统的继承，又在全球开放条件下不断探索实现中国现代化的新道路。
    第四，稳定性。改革面临着全球化外部环境的激荡，中国在社会整体安全保障系统方面的有效工作，决定了社会转型过程中的平稳与安全。在“强政府”的宏观调控主导下，中国实现了宏观经济的稳定，以构建和谐社会、关注民生的执政重点保持了持续变革所需的社会稳定环境，有机会能够不断磨合市场、政府与社会三大系统间的关系。国家内部的平稳局面提供了国民经济持续调整增长的前提，也是政府“制度供给”能力不断提升的动力。
    四、结语
    美国热若尔·罗兰(Gérard? Roland)教授在其著作《转型与经济学》中总结转型国家的经验教训后表达了这样的观点：成功的转型建立在适当的制度支撑基础之上，单纯地实行自由化、私有化与稳定化政策不大可能产生成功的结果。转型社会的这种特点突显出社会发展的风险性与不规则性，盲目效仿西方国家的制度设计，违背历史与现实约束条件、忽视本国政府执政能力构建的国家往往陷入困境，这既是短视的功利主义也是肤浅的经验主义认识的产物，转型国家为此付出了超额的代价。沉重的代价换来的一个教训是：立足本国特定的国情、历史传统、现实制度背景，探索符合本国传统与国情的转型道路才是可行的策略。
    转型国家在全球化机会与全球化风险背景中的深度改革面临很大压力，如何在经济转型高速增长之后巩固稳健的市场经济运行机制已是经济学家们反思的主题之一，去国有化改革、最小化政府是否是成功转型的典范？中国的发展道路表明，发挥政府的积极作用、适度调整改革目标、采取契合本国国情的务实决策、实施积极的公共政策有助于保持市场化转型的稳定性与持续性，降低改革风险，避免低效制度均衡的出现有赖于市场经济、民主政治、公民社会三大制度体系的齐头并进、配套协作。“为了保证成功的增长，真正的难题在于寻找这样一种政府：其作用既不能过分强大到掠夺私人经济的地步，又要足够强大，从而能够执行法制。”激进私有化、过度自由化、政府监管缺失带来的市场混乱与治理失灵是转型的致命伤，重视国家(即政府)的作用以应对改革新增的风险，需要加强而非抽走确保经济改革取得成功的必要基础，对转型国家而言，重新认识政府与市场的作用意义深远。^