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会员注册【作者简介】韩兆柱，副院长，教授，管理学博士，从事政府理论与政府改革研究，燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛066004；何雷，社会保障专业硕士研究生，从事政府理论与政府改革研究，燕山大学公共管理学院，河北秦皇岛066004
从2006年3月温家宝同志在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出政府执行力问题，到2012年11月胡锦涛在中共十八大报告中再次强调“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，我国政府执行力建设走过了六个多年头，在取得了一定成就的同时仍然存在着一定的痼疾。概括来讲主要表现在：抗令不行、有禁不止、逃避执行、歪曲执行、附加执行、盲目执行、选择执行等方面。要从根本上解决政府执行过程中存在的问题，必须透过现象看本质，找到以上现象存在的根源，才能更加有效地提升政府执行力的建设。
一、基于经济人假设与公共选择理论剖析政府执行力问题根源
我国学者对政府执行力这一概念进行了不同层面的界定，政府执行力与公共政策有着极其密切的关系，政府执行力主要就是通过对公共政策的执行来得到体现。笔者认为政府执行力概括来讲是指政府部门及其公务人员为实现政府目标，充分利用各种资源在国家法律法规范围之内，有效地实施和执行国家或政府的公共政策、战略、决策、计划的一种能力。概括来讲，政府执行力就是政府执行过程中所表现出来的能力和力量。政府执行力涉及两个主体：公务人员和政府部门。
政府部门的管理虽然区别于私有部门，但是政府部门管理的主体仍然是现实中的人。公务人员作为政府执行力的直接实施者，直接关系到政府执行力的强弱。“人人都爱自己，而自爱出于天赋，并不是偶发的冲动。”公务人员也是现实中的人，他们作为人民大众的代表在追求公共利益的同时，客观上也有自己的利益需求。公务人员在政府部门的工作过程中的“身份特征”决定着其必须在国家法律法规的规制下寻求公共利益，谋求个人私利则被令行禁止。而工作之外，作为现实中的人在不违法犯罪的前提下追求自身利益被认为是人的合法权益。因此，政府公务人员在工作中与工作外的场景中，由于“身份特征”的频繁置换，难免会产生自我行为相悖的情况，混淆了行为场景，因此，公务人员在具体实施政府执行力谋求公共利益的过程中，难免加入自身利益的考虑，从而导致对公共政策、政府决策等执行不力现象的发生。
政府执行力具体体现了中央政府部门与地方政府部门决策与执行的关系特征。政府部门作为政府执行力的另一个主体，对政府执行力的有效性起着关键作用。“政府传统上被设定为公共机关，代表并谋求社会公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性选择学派从‘经济人假设’出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。这样就有一个政府利益与社会公共利益的关系问题……政府系统的各个部门和不同层次也各有自己的特殊利益。既然这样，政府系统及其子系统就会有谋求自身利益实现的自利性。”公共选择理论基于“经济人”假设，认为，“作为交换主体的政府同经济人一样是具有理性的、自私的人，追求的是集团的最大利益”。由此看出政府部门作为公共机构在追求公共利益的同时，有意或无意会加入部门利益的考虑，即政府部门的自利性。从是否有利于增进公共利益的目标出发，可将政府自利性分为合理的自利性和不合理的自利性。所谓合理的自利性是指政府在追求公共利益的过程中对社会资源的必要占有和使用，它表现为政府为保证自身运作所需的必要成本，包括行政经费、执行公务所需的用度，它通常表现为以下几种方式：寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀；物资和职权、行政人员的薪酬福利等。不合理的自利性也即过度扩张的政府自利性是指政府及其工作人员，以追求自身利益为目标。例如，上级政府部门在决策过程中会出于部门利益考虑，提供不完全的决策信息，致使政策执行的结果偏向于本部门利益；或者下级部门在执行上级部门做出的指令时，会基于本部门或地区利益考虑，有选择地或歪曲地执行政策。
因此，出现抗令不行、有禁不止、逃避执行、扭曲执行、附加执行等政府执行力问题的根源在于公务人员在“经济人”人性基础上的“身份置换”失灵和政府部门基于“公共选择”理论条件下政府决策失效及政府失败。萨缪尔森定义为：“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效益或道德上可接受的收入分配时，政府失效便产生了。”
二、建立博弈论模型剖析政府执行力问题的关键诱因——利益分配
以上基于经济人假设和公共选择理论分析了政府执行力问题的根源，归根到底，无论是公务人员还是政府部门在为实现政府目标，通过执行政府公共政策，追求公共利益，向大众提供公共物品与公共服务的过程中，如何有效地处理个人利益与集体利益、部门利益与公共利益的关系是有效提高政府执行力的核心问题。
(一)公务人员——个人利益与集体利益之间的“博弈”
公务人员在执行政府部门政策的过程中，基于“身份特征”，运用公共权力谋求的是集体利益，或者说是实现部门目标，即部门利益。工资及福利报酬则作为其工作的合法个人利益，而公务人员由于“身份特征”频繁置换导致的利用公共权力谋求的私利为不合法的个人利益。公务人员作为政府执行力的重要主体，个人利益的获得与追求集体利益之间的博弈关系直接影响着政府执行力的效用，见图1。
图1个人利益与集体利益博弈条件下的政府执行力模型
如图1所示，公务人员在政府部门政策执行的整个系统中扮演着主体角色，是公共政策的具体实施者，一项政策的执行，需要通过：政策指令—政策转化—政策执行三个环节。在第一个环节政策指令中，公务人员基于其职位“身份特征”，对政策指令具有不可抗拒性，只能接纳。然而，政策指令只是明确了政府部门的目标和方向，但是具体执行的主体还是公务人员，因此，进入第二环节，公务人员把政策指令转化为具体的行为准则去执行，在政策转化过程中，作为行为主体，具有公共性的职位特征决定了其必须追求集体利益；但是，作为现实中的理性经济人的身份特征又决定了其必然有一定的个人利益需求。不妨用收益与成本来分析，公务人员的收益主要包括：工资、奖金、福利、名誉、晋升等；成本主要包括：时间成本、物力成本、财力成本等。进入第三阶段，公务人员单方面接到政策指令后内化为自己的行为时，基于收益成本考虑，当执行一项政策指令的成本小于收益时，或者能带来额外的收益时，公务人员主观意愿上会高效而有力地执行政府部门的政策指令；而当成本大于收益时，或者会造成额外的支出时，公务人员就可能在主观意愿上尽可能地减少成本而消极执行或扭曲执行。
(二)政府部门——部门利益与公共利益之间的“博弈”
政府部门关于政府执行力的问题主要体现在中央政府部门与地方政府部门、上级政府部门与下级政府部门的关系特征上，从博弈论来看，中央政府和地方政府之间的关系符合委托—代理关系的关键特征：“委托方的利益与被委托方的行为有密切关系，但委托方不能直接控制被委托方的行为，甚至对被委托方工作的监督也有困难，能通过报酬等间接影响被委托方的行为。”
如图2所示，闫建通过建立中央政府与地方政府之间的动态博弈模型，把中央政府类比为“委托人”，地方政府类比为“代理人”，中央文件、政府政策类比为“标准合同”，自上而下通过三个阶段论述了中央政府与地方政府的委托—代理关系的博弈关系。首先明确了第一阶段中央政府作为代理人有是否作出委托的权利，当委托人不作出委托时，委托人和代理人都得不到相应的收益，即[R(0)，0]，当委托人订立委托合同时，则委托人与代理人形成委托—代理关系，反映在图3中的第一环节，中央政府基于实际为实现公共利益，是否作出有效的公共决策，最终以政策指令的方式下达于地方政府，责令其付诸执行；第二阶段为代理人选择阶段，理论上讲代理人有接受委托和拒绝委托两种选择，但是现实中地方政府接受中央政府的委托具有无可争议性，地方政府对于中央政府的决策只能接受并付诸执行，反映在图3中的第二环节，地方政府部门作为行为主体，把中央政府的决策指令内化为其部门具体行为准则，在内化过程中，根据公共选择理论，地方政府部门作为相应的利益主体，难免会加入部门利益的考虑；第三阶段为代理人选择努力执行还是偷懒执行，闫建指出了两种情况，即如果代理人选择努力执行，那么委托人会因此而获得较高的利益R(h)，但同时需要支付较高的报酬给代理人，代理得到了较高的利益W(h),但也有较高的支付成本h，因此，委托人和代理人的收益分别是R(h)-W(h)和W(h)-h，如果代理人选择偷懒执行，那么委托人就会获得较低的利益R(l)，同时给代理人报酬也会较低W(l)，因为代理人支付了较低的成本l，此时委托人和代理人的收益分别是R(l)-W(l)和W(l)-l，反映在图3中的第三环节，地方政府部门根据公共利益与部门利益、收益与成本等多方面的因素考虑，当地方政府选择努力的执行的收益大于偷懒的执行的收益即[W(h)-h]＞[W(l)-l]时，地方政府会更倾向于选择更加积极地努力执行中央政府公共政策，而相反则会倾向于选择消极执行。
图2中央政府与地方政府之间的动态博弈模型
图3部门利益与公共利益博弈条件下的政府执行力模型
(三)中央政府部门—地方政府部门—公务人员的多层次博弈
在经济人假设和公共选择理论的行为假设下，根据博弈论的理论分析了公务人员和政府部门关于个人利益与集体利益(部门利益)、部门利益与公共利益的关系，然而，个人利益与集体利益(部门利益)、部门利益与公共利益之间并不是单方面的博弈，而是，体现在中央政府部门、地方政府部门和公务人员的多层次的博弈，见图4。
如图4所示，中央政府作出公共决策和政策指令，地方政府接受上级政策指令，并内化为具体的实施细则，再由公务人员通过再转化具体实施执行。在此过程中，一项公共政策由中央政府作出到具体实施执行经过两次政策转化过程。在第一次政策转化过程中，如前面委托—代理人关系模型所述，地方政府基于成本与收益差异来决定努力执行或是偷懒执行。无论是努力抑或是偷懒执行，地方政府都会无选择地接受上级政府的决策指令，从而进入第二次政策转化过程，具体执行的公务人员会根据“政治人”与“经济人”的双重身份特征来选择积极执行或是消极执行。
图4中央政府部门—地方政府部门—公务人员的多层次博弈模型
由此看出，从政策的制定到具体的实施执行经过了两个转化过程的多层次博弈。政府政策的能否有效实施取决于这两个转化过程的多层次博弈结果。通过以上四个图例博弈模型分析得出，“利益分配”问题，是政府执行力各主体多层次博弈的根源，也是影响政府执行力的关键诱因。
三、基于“利益分配”的公共决策动态性分析
(一)概念界定——利益、公共利益、部门利益、个人利益
“自从人类存在于这个世界，其首要的任务就是生存和繁衍，就需要控制一定的生活资料。”说明利益的存在具有一定的客观性，是人类生存和发展的本质需求，然而由于人们所处的社会关系的不同，利益的本质可以表现为人们通过特定社会关系所表现出来的不同的客观需要。根据不同的角度可以区分为：国家利益、民族利益、阶级利益、公共利益、部门利益、个人利益等。公共利益从字义上看可以剖为“公共”、“利益”两个词语，“公共”作为“利益”的修饰语，表明了利益对象的公共性特征，即相对于少数人的大多数人的根本利益需求，因此公共利益可以理解为是绝大多数社会主体需求的共同利益，“大道之行也，天下为公”(《礼记·礼运》)即为此意。一般认为，部门利益与公共利益相比是一个相对狭隘的概念，并有贬义之嫌。笔者认为部门利益具有中性含义，部门利益分为正当的部门利益与不正当的部门利益。正当的部门利益是指地方政府部门为实现政府目标，在谋求公共利益的过程中为保障其基本运作所客观需要的行政成本和占用的各种资源需求；不正当的部门利益则指过分扩张的政府自利性所导致的行政成本和资源需求，以片面追求本部门利益。个人利益是指个人生存和发展的各种需要的总和，既包括物质需求也包括精神需求。马斯洛基于人的行为科学研究提出了五个需求层次：生理上的需求、安全上的需求、情感和归属的需求、尊重的需求及自我实现的需求。
(二)利益的本质属性和特征
《札记·札运》讲：“饮食男女，人之大欲存焉。”《后汉书·循吏传·卫飒》说：“教民种植桑柘麻纻之属，劝令养蚕织屦，民得利益焉。”利益的客观性是利益的本质属性，古往今来，利益反映了人类的客观需求，因为利益本身与人和整个社会的生存与发展息息相关。人的生存发展需要一定的利益保障和物质需求，整个社会文明的发展和上层建筑的构建同样需要一定的经济基础作为支撑。公共利益作为绝大多数社会主体共享的利益，具有客观性；恩格斯说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来。”马克思在《资本论》中写道：“人是社会关系的总和”，而社会则是共同生活的人们通过各种各样社会关系联合起来的集合，因此公共利益作为支撑着整个社会关系的重要保障具有客观存在性。部门利益相对于公共利益，同时，也具有客观存在性，地方政府部门在追求公共利益的同时，存在着一定的基本的部门利益诉求。《荀子·性恶》：“今人之性，生而有好利焉。”个人作为社会生活的主体，为了自身生存与发展同样需要一定的物质基础和资源条件作为依托，个人利益必然也具有客观存在性。因此，客观存在性是公共利益、部门利益、个人利益的本质属性。
社会发展造成人类需求对象的不断扩张。由于社会的发展，人类需求的对象从简单的物质形态(包括外在实体和人体自身)逐渐扩展到任何可能满足其需求的非物质形态。智力成果、精神性人格利益以及其他任何能为人类所理解的抽象的客观存在都可能成为利益需求的对象。随着利益需求的对象范围不断扩大，利益客观性的表现形式也越来越丰富，因此，利益具有动态性的特征。公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性，是典型的不确定法律概念。这种不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。公共利益动态性主要表现在公共利益所包含内容和对象的范围随着社会经济的发展而不断变化，具有不确定性和动态性的特征。部门利益基于现实的需要所包含内容和对象的范围也具有动态性的特征。个人利益作为公务人员生存和发展的必要需求，也会随着社会经济的发展变化呈现动态性的特征趋势。
(三)基于利益的客观性本质与动态性特征之上的渐进决策分析
通过以上论述，公共利益、部门利益与个人利益具有客观存在性的本质属性和动态性的特征，而在国家范围内，利益反映在物质方面作为经济基础决定着上层建筑。因此，利益的客观性本质和动态性特征决定了国家的上层建筑的动态性发展过程。“每一种特定的社会经济关系首先表现为利益。”陈庆云认为：“政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。”可以说，利益是公共政策的本质反映。
公共政策作为国家上层建筑的重要方面，在制定的过程中具有动态性的特征，因此，中央政府部门在制定公共政策的过程中考虑到利益的动态性特征应该遵循渐进决策原则。林德布洛姆明确指出：“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个正同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”公共政策的制定必定是一个前后衔接的不间断的动态性的过程。
四、利益分配下的渐进决策到渐进执行模式分析
(一)“渐进执行模式”界定
由前面论述，利益是公共政策的本质反映，公共政策兼容了各种利益群体和政策主体自身利益的多元化需求，其本身就是一种利益分配的方式体现，即公共政策本身具有利益分配的功能。根据渐进决策理论分析，公共政策在制定的过程中，为协调多元化的利益主体的需求，决定着公共政策制定的渐进性和动态性。而公共政策执行也是一个渐进性和动态性的过程，渐进执行模式是相对于传统的执行模式，建立在经济人假设和公共选择理论为政策制定和执行主体的行为假设之上，不是对中央政府决策简单地上行下效，而是在充分尊重各利益主体客观正当需求的前提下对政策指令渐进执行的过程，因此，政府执行力可以精细化为两次渐进执行的过程。
图5利益分配下的渐进决策到渐进执行模型
中央政府在制定公共政策或政府决策的过程中，由于利益分配的多元性特征表现为公共利益、部门利益、个人利益多层次的博弈极其复杂的社会问题，决定了其渐进决策模式，在中央政府渐进决策的前提条件下，决定着地方政府及其公务人员执行政策的渐进性过程。如图5所示，从政策制定到执行的过程中，涉及三个利益主体：中央政府、地方政府、公务人员。第一环节，根据渐进决策理论分析，中央政府基于利益主体多元化需求，做出渐进决策；到第二环节，地方政府接到政策指令，根据图2中央政府与地方政府之间“委托—代理”动态博弈模型分析，地方政府基于利益分配，对政策指令选择积极执行或消极执行；在第三环节体现为被转化的政策指令的再次转化过程，公务人员在具体执行过程中，根据图1个人利益与集体利益博弈模型分析，对政策指令选择不折不扣执行或歪曲执行。因此，政策执行不是简单的上行下效模式，而是一个基于利益分配为基础的中央政府部门、地方政府部门与公务人员多层次博弈的渐进执行的模式。
(二)渐进执行模式下执行主体“制约—激励”机制分析
在政策执行过程中，如何使政策执行主体选择积极执行或不折不扣地执行政策指令，是提升政府执行力的关隘。通常，政府把立法机关立法、行政机关制定行政法规对政府部门和公务人员的“自利”行为进行强制性的制约，作为规避执行主体自利性的主要手段。然而单方面的制约机制只能起到“治标”的作用，但不能达到“治本”的效果。
渐进执行模式条件下，根据经济人假设和公共选择理论，处理好政策执行主体的利益需求，通过“制约—激励”机制设计，才能转变政策执行主体的“被迫”行为为“自愿”行为，在自愿行为的驱使下，才能更好地发挥执行主体的主观能动性，提高政府执行力。
“制约—激励”机制包括两个方面：内部机理和外部规制。政府执行力的内部机理即为基于“利益分配”为基础的从渐进决策到渐进执行的精细化过程，主要体现在中央政府在制定公共决策或政府决策到地方政府及其公务人员在渐进执行的过程中，要从宏观的层面平衡各利益主体的需求，处理好公共利益、部门利益与个人利益多层次的博弈关系，使公共政策或政府决策更具有效用性和多方面利益兼容性，从而有利于减缓有效执行的阻力。提升政府执行力，不仅需要政府的自我革命，也需要相应的政治、法律和社会条件作支撑，即外部规制。外部规制主要体现在充分尊重地方政府部门客观正当利益需求的基础上，通过完善法律法规建设、拓宽监督渠道，深化公务员制度改革、提高公务员素质和能力、推行电子政务、政府绩效评估建设等外部机制，对过分扩张的政府自利性和不合理的寻租、腐败等片面追求自身利益的行为加以规避。提升政府执行力必须把握内部机理和外部规制的辩证统一关系，内部机理诱因的发挥需要外部规避作用的保障，外部规制通过内部机理起作用，二者不可偏重其一。
综上所述，“利益分配”贯穿公共政策制定到执行的始终，也是政府执行力问题产生的根源。利益分配条件下，表现为政策执行主体包括中央政府、地方政府与公务人员对于公共利益、部门利益与个人利益多层次的博弈关系；“利益存在”的客观性和动态性，也决定了政策指令的执行是一个渐进性的过程。在渐进执行模式下，通过“制约—激励”机制设计，充分尊重政策执行主体合理的利益需求的基础上，充分发挥内部机理的诱因作用和外部规制的规避作用，促使政策执行主体由“被迫行为”到“自愿行为”的转变，从而能够有效地发挥执行主体的创造性和主观能动性，为提升政府执行力提供源源不断的内在动力。^