“国家治理体系10S协同模型”构想————中美国家治理案例剖析

    【摘要】 弗里德曼曾经说，谁能解释中国现象，谁就能得诺贝尔奖。人们提出了所谓“中国之迷”的命题，即良好的法制是经济增长的必要条件，但是中国的法制水平很低，而经济增长却很高。西方理论家的解释是，中国的商业活动更多的不是依赖成文的法律和正式制度，而是非正式的规则。中国的潜规则与市场经济可以构成一个适当的均衡。笔者提出“国家治理体系10S协同模型”，建构起系统、整体、协同的国家治理体系立体框架。以此研究各国国家治理的本源基因，试图解释美国、中国成功治理的关键与过程，诊断当前存在的问题。“国家治理体系10S协同模型”揭示以下基本规律：国家的治理体系现代化取决于多个要素，多个要素之间相互关联和支持；国家治理能力取决于各个要素之间的协同和匹配；各国有自己的协同和匹配，无法照搬照抄；改革的成功不仅仅依赖一个要素的改变；协同和匹配是动态的，要与时俱进。
    【关键词】国家治理 协同模型 中国 美国 【中图分类号】B263 【文献标识码】A
    现代国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。国家治理体系有三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。国际上，衡量国家治理体系与治理能力现代化的“世界治理指数”由6个指标构成：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。按照世界银行2012年的评估，中国的国家治理体系大致与中下等收入国家的平均水平相当。如何推进国家治理体系和治理能力现代化？治理的效能和效果表现在哪些方面？社会呈现什么样的状态就是治理有效和成功了？什么样的状态就算治理无效甚至失败？笔者提出“国家治理体系10-S协同模型”，建构起系统、整体、协同的国家治理体系立体框架。
    国家治理体系10S协同模型：
    10个要素组成的三个层次同心闭环与椎体图
    1.协同（Synergy）是国家治理体系的顶层核心第一要素。协同是指协同系统在外参量的驱动和子系统之间的相互作用下，以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律。大到全球治理、次区域治理，小到主体功能区治理、地方治理、城市治理、特定问题治理等，需要一套完备的国际间、政府间、部门间、公私间的跨界协同治理体系，化解冲突和矛盾，在互动合作中寻求整体利益最大化。制度协同（System Synergy）有共同作用、协同作用、综合效用的意思，协同作用（Synergism）表示联合产生的效果超过单独效应的总和。
    2.首要目标/共同价值（Superordinate Goals/Shared Values）是国家治理的基本目标、基本思想、文化愿景、价值信念、道德观念、风俗习惯、意识形态等，是国家治理赖以构筑的基础。如实现中华民族伟大复兴的中国梦等。
    3.制度（System）。正式制度即约束人们行为关系的有意识的契约安排和行为规则；非正式制度是指人们在长期社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为准则，在意识形态中具有核心地位；制度实施就是保证制度得以执行和发挥的手段、工具、政策或措施，包括相应的机构、人员、惩罚措施，以及提高查处概率、违规成本以提高执行力等。
    4.战略/战略决策（Strategy/ Strategic Decisions）。对外，在特定的国际环境和大国竞争中，寻找自身的国际关系战略定位；对内，实施不同时期的国家发展战略规划，实现国家既定的目标。战略决策是国家治理团队对事关国家未来方向的大政方针的判断、规划和把握。
    5.国家认同/社会舆论行销 (State Identity/ Social Marketing)。坚持对祖国的认同是民族认同的必要前提，一个国家的公民对自己国家的历史文化传统、道德价值观、理想信念、国家主权、民族团结等的认同，即国家认同。社会行销是在社会发展急速变迁过程中，以行销传播的策略与做法凝聚人心，进而达到促进个人、群体或社会整体福祉。
    6.稳定/激励（Stabilization/Stimulation）。稳定是维持系统稳固、固定、平衡，设置波动限制、平抑波动幅度以达到政治稳定与社会低暴力的机制。激励是最大程度地调动所有领域的多元化主体，在合法前提下，激发和释放内在潜能和活力，协同推动个人和国家不断走向进步，包括分享（Share）、建立包容性（Inclusive）的社会。稳定与激励之间度的把握是治理的关键。
    7.结构（Structure）。治理结构包括治理主体、治理主体之间关系、体系组合方式。即“党、政、企、社、民、媒”六位一体的主体，以及经济、社会、政治制度结构，教育、社会保障（Social Security）等方面。一个国家制度体系的组合形式，则包括集中化、功能化形式（自上而下、自下而上、横向互动）、 去中心化形式、 矩阵、网络化形式等。
    8.满意度/表达（Satisfaction /Expression）。国家治理以人民满意不满意来决定决策者的价值取向，人民满意度是国家治理的出发点、着力点和落脚点，是治理效果的最高标准。民意表达涉及公正公平与民主自由、公民表达与政府问责、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。
    9.规模(Scale)。一般来说，国家规模是以领土、人口、GDP、军事实力等来显示。世界上国土面积达到300万平方公里以上有俄、加、美、中、巴、澳、印七个国家。国家大，资源才丰富。人口多意味着人力资本水平大幅度提升，拥有追赶和超越的人力资源基础。2010年中国具有大专以上高等教育学历的人口达到1.2亿人，到2020年将突破2亿人，将大于美国彼时1.6亿就业人口数。
    10.周边环境(Surroundings)。国家所处的国际国内环境，包括对外关系中战争、中立或结盟的选择，也包括自然环境与社会环境，如空气、水、土地、自然资源、植物、动物、人类以及其间的互动关系，以及由此制定的对内、对外战略的影响。
    “国家治理体系10S协同模型”揭示以下基本规律：国家的治理体系现代化取决于多个要素，多个要素之间相互关联和支持；国家治理能力取决于各个要素之间的协同和匹配；各国有自己的协同和匹配，无法照搬照抄；改革的成功不仅仅依赖一个要素的改变；协同和匹配是动态的，要与时俱进。
    “国家治理体系10S协同模型”的建构，不仅是推进国家治理现代化的基础工程；更是探索大国崛起的理论解释，建构国际关系新的制度文明框架参照系。例如，我们提出建立新型大国关系，国际关系要超越制度、价值和国情的差异。如何超越？今天的世界，基于意识形态话语权之争，人们习惯于将宏大、复杂、多样的国家治理体系微化、简化、单一化、标签化。一些人无视国家治理和制度的多样性，坚守“美国信条（The American Creed）”——认为经济上的洛克式自由主义和政治上的代议制民主是所有国家兴衰和成败的必然之道。实际上，世界上除了英国-美国经验的社会中心主义，基于不同国情、发展阶段、资源禀赋、文化价值，还有法国-德国的国家中心主义，俄国-中国的政党中心主义等治理结构现实存在；将适用于西方的模式照搬照抄到苏联，“休克疗法”导致其已经弱不禁风的协同迅速解体；如果没有基本的“国家认同”，实施民主的结果是“国家崩溃”，今天伊拉克、乌克兰民主主义和民族主义同时上演的悲剧结果，以及泰国的周期性政治动荡，就是现实的教训。笔者以“国家治理体系10S协同模型”研究各国国家治理的本源基因，试图解释美国、中国成功治理的关键与过程，诊断当前奥巴马改革的困难，剖析我们国家治理现代化面临的问题。
    美国：大国成长的解释和现实问题的诊断
    以“国家治理体系10S协同模型”分析美国的大国成长道路，可以发现，第二层次关键3S要素：制度治理、对内对外战略选择和共同目标的美国梦基础上闭环形成了国家治理的核心——协同；仿佛上帝眷顾美利坚，第三层6S支撑了核心国家治理内环：超大国家规模、制度结构先进、独特的周边环境、核心价值观基础上的自由民意表达、国家认同、稳定无本土战争。
    ——治理协同：以 “进步时代”为例，美国国家治理做对了什么？
    一百多年前的美国曾经通过刻骨铭心的改革走出制度不协同的泥潭。在19世纪下半叶至20世纪初“美国贿赂的黄金时代”，日均两起以上的大罢工使全美陷于“阶级斗争撕裂国家”之痛。但美国从1860年的GDP不及英国一半，到1894年居世界之首，再到1913年人均GDP“超英”而成为第一经济强国。美国从殖民地到大国崛起的“进步时代”，事实上与其腐败高发期、国家崛起期、文化再造期和社会动荡期高度重叠。使美国在阵痛中完成国家治理重塑并实现“美国梦”的是白宫两位“关键先生”：林肯和老罗斯福。前者避免了南北因政治分歧而分裂，为经济“起飞”奠基；后者避免了国家因贫富分化而分裂，为“美国梦”定调。成长为最大规模经济体的美国有足够体量和经济容量解决社会不公问题，完善制度、惩治腐败、建立公共福利。这场“国家治理救赎”大戏的关键是，优秀的政治家通过顶层治理和政策创新纠偏为正，把“国家之痛”控制在可容忍水平，把“社会之缝”掌握在可接受程度。为了缓解国内层出不穷的尖锐矛盾，罗斯福先生以“炉边谈话”形式进行国家认同和社会舆论行销 (State Identity/Social Marketing)，诠释政策、梳理思路、推进改革、推动进步。
    ——不协同：奥巴马从“yes I can”到“不，
    我做不到”面临的困难。
    2014年7月4日美国国庆假期，总统奥巴马收到一份令其尴尬的“礼物”—— “最差总统”头衔。美国一著名调查机构公布的民调显示，33%的受访者认为奥巴马是二战后最差的美国总统，民调反映了人们对国家发展状况的不满与沮丧。2008年，奥巴马扛着“改变”大旗（ChangeWeNeed），高喊“是的，我们能”的口号问鼎白宫，甚至掀起一股席卷全球的政治旋风。然而五年半以后，许多美国人失望地发现他们的期望落空，美国经济依然疲软，世界领导力仍在萎缩，无休止的政治斗争更是让华盛顿步履蹒跚，难以做出真正改革，甚至险些让国家破产。梦想随风幻灭，奥巴马当初意气风发的口号似乎也变成了“不，我做不到”。一直引以为傲的美国国家治理怎么了？
    医疗制度改革拖延、财政悬崖、枪支管理失败的出现，无一不是由于政治制度缺陷、政党掣肘所致，政府缺少推动改革的权威贻害很多。奥巴马必须首先关注选情和支持率，作为执政者不敢承担重大责任，最终在选情面前屈服。一个触犯传统的重大决定即使对全社会有益，在美国也很难启动，造成全社会的莫衷一是。
    ——美国现实问题诊断：国家治理的协同与匹配没有与时俱进，对内制度掣肘、对外战略负资产、制衡结构失衡等形成的治理不协同。
    20世纪连续的经济危机让美国模式从神坛走下。2003年斯蒂格利茨预言美国金融体系将发生大危机时指出，美国式的资本主义是“神话”，“美国模式的资本主义成为市场经济弊端的象征”。 2010年，他在《自由市场的坠落》中，总结金融危机教训：市场原教旨主义的美国模式必须改革，根本不值得继续向往和复制。当发端于美国的金融危机把我们的目光聚焦于美国的金融监管、投机赌博新经济、实体经济失衡和市场体系暴露的问题，笔者却更倾向于追本溯源，对产生美国富贵病的更深层原因即顶层国家治理挑挑毛病。
    治理协同必须伴随着国家进步的全过程，如果不与时俱进实施改革，崛起的大国必然在激烈的国际竞争中走向衰落，前有古罗马帝国的沦丧，今天的美国也面临制度协同危机。面对时代的巨大变化和出现的问题，美国政治体制未能作出改革和调整去适应变化的世界，面临掣肘，美国治理面临稳定性丧失。在两党制政治制度下，每个重大决策都成为政党博弈和争斗的战场。看似很“民主”的多党选举实际上最后变成一种取悦选民的“政策性买票”交易，什么政策可以讨好选民，对政党的选举有利，就实行什么政策，缺乏科学依据。政策的摇摆和不连贯、不持续、不稳定，引发大量“古罗马式的内耗”，每一次的摇摆都会对社会和经济产生不同程度的损害，国家长期发展的根本动力逐渐缺失。《美国是如何治理的》作者希尔斯曼（Roger Hilsman）指出：选举团制度是两党制的一种保证，是不民主的。法律是控制社会的工具，对穷人和少数民族来说，多是不公正的。
    美国的经济危机实际上是其政治制度设计的危机。美国的政治制度一直由于其良好的纠偏机制而获得世界特别是发展中国家精英们的推崇。然而，如今的政治形势让我们不得不质疑美式的民主政治制度，具体问题有：过于平等的选举过程会不会导致公众权利的分散，产生“多数人的暴政”？在选举过程中产生的不同的利益集团为各自的利益诉求而针锋相对，是否会导致整个社会在危机和挑战面前显得涣散，使得利益之间相互制约，直至制度瘫痪？有识之士提醒到：如今美国的社会问题，和两千多年前的古罗马帝国的衰退有着类似之处——在没有外敌入侵和自然灾害的情况下，“民风”松懈和利益集团相互牵制导致公共决策失当。美国国民拥有世界最高的收入水平，人均能耗是世界平均能耗的5倍，却还不断追求物质享受。美国人认为这种生活方式是“上帝赐予的”，只能加强不能减弱。一旦哪个政党提出对民众增税，就会在下次选举中丢掉权力。顾及多元利益而制定复杂程序的美式民主，反而让利益集团钻了空子，出现了不协同。
    中国：解释过去和探索未来
    ——治理协同成为解释中国之谜的钥匙：中国30多年改革开放做对了什么？
    弗里德曼曾经说：谁能解释中国现象，谁就能得诺贝尔奖。人们提出了所谓“中国之迷”的命题，即良好的法制是经济增长的必要条件，但是中国的法制水平很低，而经济增长却很高。西方理论家的解释是，中国的商业活动更多的不是依赖成文的法律和正式制度，而是非正式的规则。中国的潜规则与市场经济可以构成一个适当的均衡。张五常在《中国经济制度》中指出：“这种持续三十年的高速增长，发生在人口众多、环境复杂的中国，近乎于不可置信。”尽管这个国家有种种难如人意的地方，但是“一个跳高的人，专家认为他不懂得跳，他走得蹒跚，姿势拙劣，却能跳八英尺高，是世界纪录，这个人一定是做对了什么”。他采纳科斯的意见，用合约理论解释中国30年经济制度变迁的巨大成就。
    以“国家治理10S协同模型”第二层次3S要素解释中国做对了什么：中国几千年文明传承和实现共同目标的内在动力，中国制度结构的整合和协调能力，30年中国实施改革开放战略成为全世界开放度最高的经济体和规模最大的发展市场，中国共产党各级组织成为贯彻国家战略意图、执行中央政策、确保战略实施的强有力保证。
    用“国家治理10S协同模型”第三层外环6S要素解释中国实践：国家认同与强大的社会行销舆论导向、稳定压倒一切、让一部分人富起来的巨大激励、和平的周边环境、巨大的人口和疆土规模效应、市场经济的制度变迁、从价格改革到产权制度改革建立的市场体制。中国治理改革在社会公正、公共服务、社会和谐、生态平衡、官员廉洁、政府创新、党内民主、基层民主方面不断取得新进展。中国治理变革的巨大变化，从一元到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主，均是国家治理协同效应的不断体现。
    2004年，“北京共识”“中国模式”的概念逐渐引起国际、国内学者的兴趣。笔者用“国家治理体系10S模型”剖析中国模式具有以下基本特点：（1）制度协同与匹配。既积极借鉴中外一切优秀的文明成果，又立足于中国的具体国情，坚持走独立自主的发展道路，大胆吸收和借鉴包括资本主义国家在内的人类社会创造的一切文明成果；同时，又始终强调从具体国情出发，不能照抄照搬别国经验和模式。（2）共同价值。改革与发展道路始终在强有力的共产党中央集体领导下进行，强调经济社会环境可持续协调发展。（3）改革战略选择是以循序渐进、摸索和积累的方式进行的。（4）稳定与激励。改革过程中始终保持了安定的政治环境和稳定的社会环境。这是“中国模式”区别于苏联东欧激进改革模式的重要特征之一。（5）周边环境。中国的改革和发展建立在和平发展的基础之上，这是中国模式与西方资本主义国家依靠暴力、战争、掠夺殖民地等手段获得发展的模式的根本区别之一。
    ——中国现实国家治理体系不协同：求解下一步中国改革的方向。
    中国如果不改革，历史上无论拉丁美洲还是南亚都为我们提供了深刻教训——无法实现可持续社会发展，出现“不可承受之八高现象”：高风险、高分化、高污染、高消耗、高腐败、高负债、高通胀、高失业导致社会动荡。如果不惜一切代价追求GDP的增长，必将导致“九种增长的异化”——危害社会的增长，偏离公正的增长，机会主义的增长，配置失灵的增长，结构失衡的增长，没有发展的增长，不能持续的增长，虚假无效的增长，短期行为的增长。在面对一系列问题之后，我们必须研究哪些问题是可以超越的，哪些治理不协同问题是必须面对的。中国治理变革所存在的一系列问题，俞可平概括为：政府的公信力不高，人治的状况依然相当严重，官员的腐败和特权还处在高峰时期，政府的公共服务严重不足，动态稳定的机制尚未完全确立，社会的收入差距在继续增大，政府的问责制还没有真正确立，行政成本过高而效率低下，民间组织在公共治理中作用微弱，公共参与的渠道还不畅通，公共政策的制定不够民主。
    中国治理协同面临严峻的现实问题，是一系列的不匹配、不稳定、不规范造成的。以“国家治理10S协同模型”分析：一是在制度和结构方面，中国式行政分权制度导致中央与地方关系在财权、事权等方面缺乏法律规范框架，大量事务靠行政命令来实现，中国有几百个城市，地方之间的相互竞争不仅是竞争人才、资金、项目、GDP、外商投资，同时也在竞争改变游戏规则，就是在竞争看哪个城市设计出一个更好的市场规则，创新所谓的游戏规则；二是在稳定与激励方面，赋予地方政府更多经济自主权为核心的财政分权体制导致区域竞争的过程中出现地方保护、资源配置不当、资本浪费等，地方政府控制了土地，为了要吸引投资可以让利，以获取更多税收；三是在满意度与民意表达方面，政府权力缺乏制约和监督，自由裁量权过大导致腐败蔓延，与民争利导致矛盾激化；四是共同目标与战略方面，行为导向以经济增长为核心的政府职能异化，地方政府考核和官员升迁与GDP增长率呈正相关，从而出现一届政府一套规划的短视行为和崇拜GDP、大搞形象工程的错误政绩观。
    党的十八届三中全会为中国改革提出了宏伟蓝图，再长的路，一步步也能走完，再短的路，不迈开双脚也无法到达。
    （作者为北京大学立法研究中心客座教授）
    【参考文献】
    ①赫尔曼·哈肯，《协同学》，上海译文出版社，2013年4月。
    ②Thomas J．Peters Robert H．Waterman In Search of Excellence : Lessons from America's Best —Run Companies，Harper & Row 1982
    ③徐晓冬，《中国制度——顶层设计理论框架与实践案例》，人民出版社，2013年7月。
    ④林毅夫、姚洋，《中国奇迹——回顾与展望》，北京大学出版社，2009年12月。
    ⑤俞可平，《论国家治理现代化》，社科文献出版社，2014年6月。