国资改革重中之重：建立授权经营体制

    党的十六大以来，中国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，国有资产出资人制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、国有企业利润水平、竞争能力得到了较大提升。同时，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在。但是，由于国有资产授权经营体制改革不到位，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象，行政性干预比较多，甚至穿透到二级、三级公司；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。
    从中国各地实际情况看，存在大量的由省政府首脑兼任国资机构主任的情形。这种做法从根本上背离了国资体制改革的目标。因为政府主要承担的是社会管理职能，而国资部门承担的是国有资产保值增值职能，政府多元化的职能与国资部门的单一目标模式在实践中必定存在冲突。同时，政府首脑担任国资委主任也必定会存在使政府的社会职能代替国资运营的社会目标可能，因此，在这种制度的安排下是很难实现政企、政资彻底分离的。
    监管机构-投资运营机构-企业的三层架构出现
    党的十八届三中全会决定明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。以前是管人、管事、管资产，提出以管资本为主，但是“不管什么”这个“牛鼻子”并没有抓住。当前，经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等履行出资人职责的机构，按照一定方式直接管理国有企业，二者间没有中间层。党的十八届三中全会提出，履行出资人职责的机构和国有企业间设立国有资本投资、运营公司，由国有资本投资、运营公司代表国有资产出资人对子公司行使股东享有的权利。这种三级制授权经营方式模式，无疑是种创新。但是这种三级制授权经营方式一直在试点之中。无论理论上还是实践中，都需要探索。
    两级制下，出资人代表按一定方式直接管理国有企业，没有中间层，极易导致政府行政权干预企业经营权，政企不分。国有资产的监管和营运合一，不但造成国有资产营运效率低下，而且难以从制度上根本避免损公肥私、以权谋私等腐败行为。两级制从本质上说仍然注重国家对企业的直接控制。政府既是社会经济的管理者，同时又是国有资产所有权的代表者，是社会管理和国有资产管理的双重主体，这使得政府很难给自己一个清晰的定位，而且国有企业出资人的职能由几个不同部门分别行使，国有资产授权经营公司缺少独立支配国有资产的权利，难以真正行使国有资产收益、处置和重大决策决定权等。
    三级制下，亦即目前设计的国资监管机构（主要是国资委）-国有资产运营机构-生产经营企业的三层架构体系。但三级授权经营体制更多的是一个建立现代企业制度的过渡措施，而不是目标体制。因此，需要减少相应的中间层次，让国有控股公司的作用真正发挥起来。只有改革国有资本授权经营体制，使得体制建立起来，这才是抓住了“牛鼻子”。
    完善授权经营制度是当前国企改革的重要着力点，是完善企业法人治理结构的应有之义，是保证所有权与经营权分开落实到位，实现制度设计目标的关键。
    

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