国资改革重中之重：建立授权经营体制

    以国资改革带动国企改革
    2017年中央经济工作会议强调，激发各类市场主体活力。显然，管资本为主、改革国有资本授权经营体制的目的是激发各类市场主体活力。这场国有资本授权经营体制的改革，实际上是实施国有资产授权经营，是目前国有企业改革的中心环节，对国资委、国有资本投资、运营公司、企业三层框架的整体改造，呈现在我们面前的是一场以国资改革带动国企改革的新局面。改革将从国资委、国有资本投资、运营公司与企业三个层次展开。
    对于国资委而言，重点解决“授得下与管得好”的问题。政府作为出资人只委派被授权企业的董事、监事和决定被授权企业本身的重大问题，如合并、分立、重组等，不干预被授权企业的经营，不干预被授权企业对于公司行使股东权。授权者——政府要加强对被授权企业的考核监督，建立考核监督体系。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于投资运营公司，由其依法依规决策。在当前，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。
    对国有资本投资、运营公司而言，重点解决“接得住、放得下与管得好”的问题。被授权公司对授权者，要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度。国有资本投资运营公司主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。目前，中粮集团、国新、国投等中央企业正在试点改建改组。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。当然，国有资本投资、运营公司也有“放得下”的问题，如果被授权后抱着权力不放，就变成“二政府”了，收不到所有权与经营权分开的效果。
    对于企业而言，重点解决“接得住与经营好”的问题。授权的目的是确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。企业的经营管理，由自己做主，包括经营性改革也不必等上级批准，各项改革会有明显的推进。因为实施授权经营制度的主体是企业，特别是地方国企在改革与市场中的位置更基础、更前沿、更具阵地性。而国有资产监管部门设定的资产监管目标又不能自我实现，而是对象性实现，维护所有者权益也罢，实现国有资产保值增值也罢，都要通过其监管对象——国有企业的有效经营来落实。企业才是国有资产保值增值的实在承担者。所以，各项改革举措不论直接的间接的、治本的治标的，都应围绕以质量第一、效益优先的“授权经营”这一主题来展开，通过完善授权经营制度——这种制度的本质是创效增值的动力结构也是体制，来解决好国有企业难以充分走向市场和效益低下这一最大难题。少数企业“当媳妇”当惯了，没有“婆婆”管了，可能思维上、行为上还不适应，也有个自我改革问题。
    目前需要探索的是，改革滞后，不仅在于上面不肯授权问题，还在于中间不会接权问题。设立投资经营公司其目的就是要在政府和企业之间设置隔离层，避免政府对企业的直接干预。但在实践中，从投资经营公司的组建途径来看，相当一部分投资经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司通过改制设立的，这些投资经营公司将自己看成是政府机构的延伸，行政管理色彩没有根除，还是像以前主管部门那样干预其控股子公司的经营活动，其营运资本的能力肯定也得不到提高。体制不健全导致投资经营公司不能完全按照市场的需求进行运作，导致了国有资本营运效率低下。这正是当前改革授权经营体制的难点。
    改革授权经营体制是一项具有探索性、创新性的工作，涉及改组组建国有资本投资运营公司、国资监管体制、资本运营机制、企业内部市场改革等多方面的目标和任务。按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤，采取新设和改组两种方式建立国有资本投资运营公司。通过试点，有助于查找和发现问题，探索可复制推广的经验，会加快完善有关法律法规，推进政府职能转变，落实相关配套政策，使得改革授权经营体制收到明显成效。
    （作者为中国企业研究院首席研究员）

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