完善城乡居民基本养老保险制度

    为缓解农村日益严重的老年贫困现象，国务院于2009年9月全面启动新型农村社会养老保险改革试点，将广大农村居民纳入社会养老保险体系，并于2014年2月出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，实现与城镇居民社会养老保险合并，统一为城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）。各界普遍认为，建立统一的城乡居保制度对于逐步瓦解城乡分治的二元化社会结构，具有里程碑式的重要意义。然而，城乡居保参保群体目前仍然主要是农村居民，其占比达90%以上，绝大多数城镇居民和在企业务工的农村居民均选择以城镇职工身份投保城镇职工基本养老保险（以下简称“职保”）。截至2015年，城乡居保已基本实现全覆盖，距国家提出2020年实现全覆盖的目标提早了5年，然而到2016年全国城乡居保养老金平均给付水平仅为119元/月，不仅与城镇职工基本养老保险给付水平差距悬殊，也远远低于城乡居民最低生活保障水平，在一定程度上影响社会公平，制约未来可持续发展。
    制度设计影响城乡居民
    基本养老保险保障水平
    城乡居保制度保障水平低下的主要原因在于制度设计上存在一定缺陷，具体表现在以下几方面。
    1. 未明确提出城乡居保养老金目标替代率，参保人缺乏主动缴费的积极性。养老金替代率是老年人口养老金与某种特定收入之比，国际上一般使用该指标来测度基本养老保险为老年人口提供的养老保障是否充分。国际劳工组织在《社会保障最低标准公约》中提出老年人养老金目标替代率应不低于55%，2005年国务院 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定对缴费满35年的城镇职工而言，其基本养老保险金的目标替代率为在职职工平均工资的59.2％。但是，关于城乡居保的发展目标，国务院仅提出要在2020年实现全覆盖，并未明确提出相应的养老金目标替代率，这样就在实践中引发了两个问题：第一，基层部门热衷“运动式”扩保扩面，对提高城乡居保养老保障水平缺乏主动性；第二，城乡居民对依靠城乡居保来满足未来基本养老保障需求缺乏足够的信心，不论收入高低，多数人均选择最低标准缴费，且中断缴费十分严重，只要在到达养老金领取年龄时满足最低缴费年限，能够领取政府补贴的基础养老金即可。
    2.缴费标准具有较大随意性，违背了基本养老保险的强制性原则。强制参与是现代基本养老保险制度的主要特征之一，戴蒙德（Diamond）将政府建立强制性基本养老保险的主要理由总结为三个，即纠正市场失灵、克服个人的短视行为和收入分配。然而，我国城乡居保的缴费主体虽然包括政府、乡村集体和个人三方，但是缴费标准具有较强的随意性。对于政府补贴，仅规定基础养老金补贴不低于70元/月（2015年），个人账户的补贴标准不低于30元/年；对于个人缴费，则划分为12个档次，由100元到2000元不等，由城乡居民自行选择；乡村集体可补可不补。实践中，由于缺乏外部约束，多数地区政府和个人倾向于选择较低标准缴费，乡村集体补贴则基本没有。
    3.未明确基础养老金和个人账户缴费标准正常调整机制，城乡居保养老金占农村居民人均可支配收入的比例呈现逐渐下降趋势。2009年国务院新农保试点文件规定农村居民基础养老金最低补贴标准为每人660元/年（55元/月），占当年农村居民人均纯收入（5153元）的12.8%。然而，由于未明确基础养老金正常调整机制，其后该标准一直未变，直到2015年初才一次性提升至每人840元/年（70元/月），但占人均纯收入（9892元）的比例已下降至8.49%，如果按照2016年农村居民人均可支配收入12363元计算，占比仅为6.79%。因个人和乡村集体缴费的最低标准至今仍没有调整，进而导致城乡居保实际保障水平趋于下降。
    

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