PPP模式助推国家治理现代化

    在剥离融资平台政府融资职能、将地方政府债务纳入预算管理、防控地方政府性债务风险的背景下，我国正在大力推广PPP模式。PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作）模式，是指在基础设施、公共工程与公共服务领域，由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制，这一模式的机制创新近年来在国内引起了高度的重视。PPP模式的具体运作形式，包括BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、ROT（重整—运营—移交）、BT（建设—移交，即政府按揭式工程采购）以及RC（区域特许经营，即连片开发）等等。PPP模式在解决地方政府财政资金短缺，化解地方政府性债务风险方面起到了关键性作用，不仅是政府融资工具，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，该模式本身所蕴含的市场理念、平等协商、契约合作、公开透明等内容，正是国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。
    引入市场机制，提高供给质量与效率
    在PPP模式中，政府既是监管者又是合作方。作为监管者，政府在项目准备、采购、执行和移交等阶段开展准入监管、采购监管、绩效监管和退出监管，实现全生命周期的项目外部监管。作为合作方，政府是代表社会公共利益的市场主体：一方面，政府是社会公共利益的合法代表，代表公众与社会资本进行谈判，经过反复博弈，商定公共产品和公共服务的供给数量、质量、价格以及时限；另一方面，政府与社会资本是地位平等的市场主体，共同出资设立项目公司负责项目的投资、建设、运营等，通过行使股东、董事所享有的决策权实现对项目公司的内部监管，并拥有对涉及重大公共利益事项的一票否决权。政府和社会资本通过签订合资经营合同、PPP项目合同等契约，将利益共享、风险共担的合作原则转化为合同条款，将相关权利和义务合理、公正地分配给政府和社会资本，实现双方在公共产品和公共服务领域的合作共赢。
    提供公共产品和公共服务是政府的重要职责。在传统治理模式下，政府是公共产品和公共服务的唯一的供给主体。PPP模式打破了政府在公共产品和公共服务领域的垄断地位，允许建设方、运营机构、财务投资人等多种社会资本进入该领域，通过充分的市场竞争，实现供给主体多元化和供给机制市场化。PPP模式将市场要素进行重新整合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，一方面通过竞争机制和供求关系将有限的资源配置到真正符合经济社会发展要求，切实满足人民生活需求的项目中。另一方面将经过市场检验，由市场“用脚投票”证明不具备必要性和可行性的项目进行市场出清，减少无效供给。同时，政府通过竞争性方式选择社会资本作为合作方，将社会资本先进的管理理念、专业技术、运营经验等优势资源引入公共产品和公共服务领域，并通过绩效考核机制考评社会资本提供的公共产品和公共服务的质量以及运营维护情况，促使社会资本不断提高公共产品和公共服务的质量。
    加强预算约束，规范政府融资行为
    PPP模式将政府财政支出纳入预算管理，充分体现了规范透明、标准科学、约束有力的预算约束机制。当前，从一般公共预算列支的，要求每一年度全部PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%，严格控制了项目财政支出规模，保证财政支出的可持续性，有效防控了由此可能引发的财政风险和金融风险。同时，在对PPP项目全生命周期内财政支出责任测算的基础上，将政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，并将下一年度PPP项目的财政支出纳入预算草案，在提交立法机关审议通过后予以支付。由此可见，PPP模式中全生命周期的预算约束将年度预算管理和中期财政规划相结合，符合建立现代财政制度的要求。
    

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