改变以机构设定职能的传统思路

    中国特色社会主义进入新时代，影响全局的历史性变革需要再出发。其中，深化党和国家机构改革是先行迈出的实质性步伐。我们必须统一思想、坚定信心、抓住机遇，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥中国特色社会主义制度的优越性。
    深刻认识此轮党和国家机构改革的重大意义，可以从两个维度予以解读：
    维度之一，重点放在机构职能的改革。
    《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中出现了五个体系的提法，即党和国家机构职能体系、党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系。这五个体系是分两个层次提出的，首先提党和国家机构职能体系，并用“构建”一词表述，然后依次提党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系和群团工作体系，用的是“形成”一词。
    这样的提法和表述区分表明，党和国家机构职能体系是个总体系，党的领导、政府治理、武装力量、群团工作体系是党和国家机构履行职能的体系覆盖。从这个意义上说，这个目标规定的是“1+4”体系的改革取向。
    维度之二，注重党政军群关系的协调。
    此轮机构改革以全面的部署体现了政党、国家、社会的三位一体，涉及党政军群各种关系的安排，关系领导、服务、监督、权责、编制的统筹，下的是一盘战略大棋。党政军群各方面机构的改革要按照系统性、整体性、协同性的要求相互配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。
    在此基础上，还有两个历史经验问题应当予以正视：
    第一，过于注重机构设置而淡化职能问题。这主要表现为不是根据职能需要来配置机构，而是按照机构去安排职能。由此，缺乏真正有效的顶层设计，难免演变成部门加加减减、机构拼拼装装，甚至出现机构精简、人员队伍反而增大的现象。
    第二，局限于某个具体领域而忽略系统性、整体性、协同性。比如，行政领域的机构改革单路独进，推出举措缺乏配套支持，且与党的领导、军队建设和群团工作不衔接。虽然这样的改革有助于解决行政工作中的一些具体问题，但难以从根本上化解矛盾，仍然存在很多的掣肘。
    针对这些问题，此轮机构改革释放明确信号：首先是改变以机构设定职能的思路，采取以职能确立和调整机构为路径深化改革；其次是加强改革的系统性、整体性、协同性，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。
    由此，我们还可以把此轮机构改革置于党的十八大以来全面深化改革的总背景下加以把握。具体来看，深化党和国家机构改革的目标体系建构，正是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的落实。两个目标的共同支点是制度建设，耦合之轴在国家治理。
    （作者为华东师范大学政治学系教授）