国外经济规制监管机构建设

    随着市场经济的发展，发达国家和发展中国家陆续建立起多个功能不同的经济规制监管机构。19世纪末20世纪初，美国建立了最早的反托拉斯现代监管机构。20世纪80年代左右，伴随着私有化进程，英国相应建立了一些监管机构。20世纪90年代以来，澳大利亚、新西兰等发达国家以及一些发展中国家陆续在不同的行业建立起一系列监管机构。受政治体制、经济发展模式等多重因素影响，各国监管机构表现出多种类型，并在价格、质量、服务水平等方面对多种类型的企业实施了广泛监管，有效促进了经济效率和社会公平的实现，成为市场经济发展中不可或缺的制度性基础设施。具体来看，不同国家在监管机构设立过程中，主要表现出以下特点。
    第一，监管机构体系要符合本国国情。监管机构的结构安排主要表现在两个方面。一是监管机构设置的横向安排要合理。由于不同行业的情况有所不同，首先需要解决的问题是，建立单一行业监管机构还是多行业监管机构？单一行业监管机构的优势在于可以集中资源展开针对性强的监管活动，但这种制度安排可能需要大量的资源支撑。跨行业监管可以分享共同的经验和专业知识，但被利益集团俘获的风险较大。从不同国家的经验来看，在监管机构的横向设置方面并没有统一的标准，往往根据本国实际情况进行制度设计。例如，德国联邦网络监管局负责对电力、天然气、电信、邮政和铁路行业中，具有自然垄断性质的网络部分进行独立监管，以确保网络互联互通和网络进入自由。美国则是在联邦层面成立具体行业监管部门，在州层面监管具体行业。在早期的监管改革中，英国针对公共事业中一些具体行业成立了单一行业监管机构，近年来则开始将单一监管机构进行合并，建立跨行业的综合性监管机构。二是监管机构业务的纵向安排要有效。例如，对于水、电、燃气等公共事业行业，一些联邦国家如美国、加拿大等，由联邦监管机构负责规制州际间的市场活动，州内活动的经济规制则由州公共事务委员会负责。一般来说，大多数国家都把跨区域的经济活动纳入国家层面进行监管，涉及本地业务的则由地方政府一级监管机构负责。
    第二，政府和监管机构之间进行合理的权力配置。一般来说，政府部门制定的政策更加宏观，侧重于战略方面，包括行业规划、产业政策等。监管部门则针对具体产业执行更加宽泛的目标，包括价格规制、进入选择等。但在实践中，政策选择和政策执行的边界是一个灰色地带。从短期看，政府部门和监管机构按照不同的目标采取行动；从长期看，监管部门对产业的一些微观干预将逐步影响到宏观层面。例如，行业进入限制可能在长期导致投资变化，从而影响到产业的未来发展。从更一般性角度看，政府和监管机构之间的权力配置，更多地表现为监管机构对于政府而言缺乏独立性。在日常事务的处理中，监管机构应该有自由决策的范围，而不必事事都需要行政机构的许可。这种独立性并不意味着监管机构与行政机构完全隔离。在实际中，许多国家的监管机构是在一个大的行政指导框架下开展工作的，但这会影响规制机构的独立性。虽然有相关法律的约束，独立监管机构和相关行政机构往往处于紧张状态。监管机构的发展过程，是政府和监管机构之间不断优化权力配置的过程，应逐步增强监管机构的独立性。
    第三，厘清监管机构和竞争执法机构的边界。要在市场经济发展的过程中，明确规制机构、反垄断机构的权力边界和职责范围，发挥两者的合力，有效确保市场竞争秩序的平稳。一般来说，两者的关系主要有两种类型。一种是将监管机构放在竞争和反垄断执法机构内，分别负责竞争政策和监管政策。例如，澳大利亚的竞争与消费者委员会。第二种是将竞争机构和监管机构进行独立设置。在美国、英国等国家，通常针对具体行业独立设置相应的监管机构。例如，美国联邦能源监管机构、联邦通信监管机构等，都属于独立监管具体行业的监管机构。由于竞争领域和监管领域有时相互影响，甚至出现属于同一事务的不同环节或者业务，因此需要在法律中给予明确界定，并在具体实践中通过相互征询意见等方式施加影响，但主导事务的一定是一个机构，而不是两个或以上机构。
    第四，有效监督监管者。通过公正合理的程序和相应组织机构的持续完善，有效监督监管者，确保监管机构在既定轨道上规范、高效、公平地运行，有利于推进市场经济的正常演进。在实践中，对监管机构本身的监管，主要从以下方面入手。一是程序或监管内容的诉讼以及司法审查。对于监管机构所实施的监管影响，被监管方有权依照相关法律，提请进行程序方面或者监管决策内容方面的司法审查。被监管方有权深入和全面地对监管决策提起诉讼。二是通过上诉机构反映被监管方的诉求。通常来说，对于被监管方提出的司法审查或者诉讼，往往可以选择专家、专业法庭或者普通法庭来审理。在许多国家如英国和澳大利亚，建立了永久的专家型法庭和审查机构，审查经济性规制机构的决策。三是一般性机构对监管机构的监督。虽然监管机构与行政机构保持一定的距离，但事实上往往受到有关行政机构的监督。此外，一些非正式组织也可以对监管机构进行监督。
    （作者单位：中共上海市委党校、上海行政学院经济学教研部）