完善行政执法机构协调运转机制

    本文案例分析
    在协调机制建设方面,成都综合行政执法体制改革都不同程度、不同侧重地运用了大部门制的内部协调、纵向协调以及横向协调等不同方式。当然,在实际协调方面还有需要解决的各种问题。
    成都市本级的城市管理综合行政执法体制改革重点探索的是机构整合和法律法规统一整合。2001年,根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63 号),经由四川省法制办报国务院法制办批准,成都市成为试点城市之一。改革范围限定于锦江、青羊、金牛、武侯、成华和高新区,其主要措施是成立城市管理行政执法局(以下简称“市执法局”)。该机构成立于2002年,集中了市级层面6个部门的7大项与城市管理相关的职能,统一行使城市市容和环境卫生管理、市政基础设施管理等领域的行政执法权。此时,集中的均为行政处罚权,市执法局适用一般程序查处案件,原行政主管部门不再行使这些权力。
    2006年,成都市城市管理局成立,挂成都市城市管理行政执法局的牌子,后者的全部职能划入城市管理局。与此同时,市执法局的职权也从行政处罚扩充到监督管理及其他行政执法事项。2014年9月,在成都市政府机构改革中,又再次“依法规范行政权力运行,严格规范行政处罚自由裁量权”。本次机构调整中,成都市城市管理局更名为成都市城市管理委员会,挂成都市城市管理行政执法局的牌子,并推动和鼓励基层政府因地制宜进行探索创新。
    成都市所属的彭州市综合行政执法“一队一办”改革,更加侧重于平台建设与部门协作。2014年10月16日,彭州市综合执法改革正式启动。其以综合行政执法中心为载体,成立了市综合行政执法管理办公室(“一办”)和市综合行政执法大队(“一队”),并与市政府法制办一起共同入驻彭州市综合行政执法中心。其中,市综合行政执法管理办公室负责统一管理、协调执法力量;市综合行政执法大队从33个行政执法部门(公安除外)抽调59人组成,集中行使除公安以外的行政处罚权;市政府法制办全程对全市所有行政执法活动进行监督。
    这一改革取得了一定的成效。在行政处罚方面,做到了规范线索管理、统一办案标准;做到了强化案件审核、严格案件把关;做到了一个执法中心、全程便民办理。在行政执法队伍建设方面,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,成立了四个综合执法队,重点在交通运输、食品药品安全和工商质监等领域推行综合执法。同时,合理配置执法力量,执法队伍混岗使用,实现了行政处罚案件快速反应、快速处理。而且,还建立了常态化工作衔接机制。市综合行政执法大队和各行政执法部门之间建立案件线索移送、配合办案等工作衔接机制,确保了对违法行为查处的无缝衔接。
    成都市武侯区的综合行政执法体制改革更强调队伍综合和执法工作的协调一致。2008年,成都市委、市政府将武侯区确定为行政管理体制改革试点区。一方面,在全区开展了以转变政府职能为核心、以提高行政效能为目标的“大部门”制改革。另一方面,在全区开展了以体制机制创新为手段,以健全基层治理机制为重点,以“大科室”制改革等为主要内容的街道综合管理体制改革。
    按领域综合执法改革。2006年,武侯区一是整合市容环境管理与城市管理行政执法职能,成立城市管理执法大队,在区城市管理局挂“城市管理行政执法局”牌子。二是整合文化、广播电视、新闻出版、体育、旅游领域的执法职能,成立了文化市场综合执法大队。三是整合运政、路政、海事等行政执法机构及职能,成立区交通行政执法大队。
    推进街道综合执法改革。2008年,武侯区在街道办事处设立综合执法队,整合综治维稳、城市管理、卫生、劳动、环保、安监、食品药品监督执法职能,按照属地管理原则,开展执法工作。在涉农街道成立交通秩序管理大队,“三合一”整理交警、巡警和城管执法力量,探索拓展综合执法范围。
    就侧重点而言,成都市本级的改革始于城市管理相对集中处罚权试点,因此,仅限于城市管理领域,尤重行政处罚权的集中。彭州市和武侯区均突破了城市管理范畴,彭州市侧重于综合行政执法机构的建设,而武侯区则侧重于重点领域和基层(街道)行政执法力量的整合。
    就改革结果而言,成都市本级的改革基本实现其目标,市执法局是合法的独立执法主体,不过,其改革的领域相对窄。彭州市对行政执法力量的整合范围广、力度大,“一队一办”整合了除公安以外所有行政执法部门的行政处罚权和行政执法人员。但是,“一队一办”不是独立的执法主体,现有的改革实质上是对行政执法内部流程的优化与规范。武侯区的改革夯实了重点领域和基层(街道)的执法力量,尤其提高了街道对行政执法力量的统筹协调能力以及对社会问题的应对能力。然而,由于缺乏建制化的综合行政执法机构,综合执法更多地体现为协调领导小组牵头下的各职能部门执法队伍的联合执法。

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