李炜光：地方政府自主发债的前提

    近日报道称，审计署将对政府性债务进行审计。近三年来，审计署已先后两次审计地方政府性债务。2011年属于“全面审计”，全国三级地方政府性债务余额共计约10.7万亿元；这以后的“抽查审计”，则把上述地方政府性债务余额的增长比例确定为12.94%。
    国际市场也高度关注中国政府债务风险。国际评级机构惠誉近期将中国政府偿还长期本币债务的主权评级从AA-调降到A+，其所阐述的理由是：“中国地方政府可能面临源自政府相关企业的大额潜在债务”，中国地方负债早已超过10万亿规模，若将铁路负债、资产管理公司尚未“消化”的负债计算在内，中国的净债务率已经超过70%，而新兴经济体的稳健水平不过60%。
    中国政府目前并不具备危机爆发前充足的财政盈余和低负债率的条件，经济一旦衰退，即使实力雄厚的中央也将难以独力承担政府债务率急剧上升的压力，其后果必然是债务货币化，地方债就可能成为金融危机的触发点，演变为近来人们常说的“中国式次贷危机”。
    目前地方政府正陷入举借新债偿还旧债的黑洞中，每年连本带息需偿还数万亿人民币贷款，40%以上的财政支出用于偿债，各银行为应付局面，不得不延展大量贷款。严格意义上说，一些地方政府早在两年前就“破产”了。由于债务信息高度不透明，官方只公布地方政府的未偿还贷款总额，却不披露利息支付或再融资细节，地方债的详情仍被严严实实捂在黑箱里。这样，突如其来的短期偿债压力也可能导致债务危机的爆发。
    更严重的挑战在于，这种债务黑洞很可能继续扩大。
    中国的要素市场改革至今仍未得到实质推进，土地、资本、劳动力和能源等价格被人为扭曲的局面一直未得到改观，由行政机关自行定价或受行政机关强力影响的价格机制仍起主导性作用。在这种情况下推进增长，只能激励地方政府进一步增大举债规模，危机爆发便只是时间早晚的问题，而不是会不会爆发的问题。
    宏观政策导向也可能再次刺激地方举债发展。当前正被极力推进的城镇化，被视为新一轮经济增长的动力，然而如果行政强力介入，不过是“投资依赖症”的另一种表现。城镇化程度并非越高越好，尊重自然而然的人居环境和市场规律才是明智选择。城镇化无论以基础设施建设还是以公共服务均等化的名义进行，都需要大量资金，在“大规模”和“强力推进”的逻辑下，新一轮圈地运动必然兴起，贷款、债券、信托等融资平台必然大肆扩张，土地财政更难退出，财产税改革的难度更大，地方债更可能成为引爆系统性风险的导火索。
    至于不规范的政府举债会导致严重腐败，更是无需论证。一位地方人大的有识之士曾说，公众批评政府腐败，多盯着“三公”不放，其实那里的问题有限，真正的“大老虎”，在地方融资平台和数额巨大的项目中。这是公开的秘密。
    在这种仍在热运行的旧体制下，地方自主发债是不是可以一试呢？理论上说，地方自行决定债务问题，可以使偿债时点重新分布，化解流动性压力，也可以对20年不变的央地财政体制有所纠偏，有人更乐观，认为债务市场的力量，能将各个地方政府置于竞争环境，促进政府的法治化。但有几个前提条件必须具备，地方自主发债才是可行的：
    首先，彻底清理地方融资平台，这些平台相当于在国企之外新滋生的国有机构，导致旧体制的地盘更加稳固，金融市场更加畸形，其所推动的经济增长仍是以海量投资为主的粗放型增长，地方政府回归公共服务本位的道路遥遥无期。
    其次，转变政府职能，这是老生常谈，但不可不谈。政府不能再去推动那些本不该由政府参与的竞争性经济活动，不能再搞“卖地财政”，因为它极大地扰乱了金融和房地产市场；也不能搞国企向地方融资平台注资，因为它使缺少制度约束的地方政府更加如虎添翼，却不能保证这些民脂民膏切实用于良好的公共服务。
    再次，改变地方的“软预算约束”，建立严格的问责和纠错机制，发挥人大立法和监督职能，鼓励民间参与预算管理。如果既不退出经营性资产投资项目，又拒绝外部政治控制和监督，这样的政府投资只能把地方经济引向灾难的结局。此外，还应敦促营利性国有资产变现用于偿债，补充直接性融资项目偿债资金，等等。
    最后，在地方政府资不抵债的情况下，应当允许其破产，进行资产重组和政府重组，如果这样做了，有可能形成“倒逼”机制，如政府破产法的制定、公共选择机制和“真正的”公共财政体制的建立等等。
    审计只是事后监督，它能揭示体制内已然发生的错误，问题的关键，是能否最终建立起一种民主、法治意义上的央地分税体制和决策的问责、纠错机制。
    来源: 南方周末