姚轩鸽：政府“财困”与国民“税痛”

    每逢龙年，国人都会产生许多喜庆的期待，并以诸如“龙腾瑞气，燕舞春风”、“人有鸿鹄志，国呈龙虎姿”等楹联表情达意，寄寓各自的美好愿望。然而，壬辰龙年的中国，至少就政府的财运而言，并非令官员们心想事成。不仅“税痛”依旧，“财困”附身，而且已经继续了近二十年的财政收入超高速增长趋势，也从第一季度开始了下滑趋势，直至第三季度末，全国税收总收入只完成了77410.08亿元，虽然同比仍然增长了8.6%，但与2011年同期相比，总体大幅回落的趋势已成定局。与此同时，民间渴望已久的《预算法》修改，也在引爆民众的热议之后，不得不因为异化而暂告停止。
    “税痛”与“财困”齐降
    别样的“税痛”与“财困”，确实令龙年的政府上下忧心！
    从第二季度开始，早已搁置多年的一些传统的催缴税收任务的手段也被唤醒，各种调研组、检查组、稽查组等纷纷成立并下基层，无不期望以了解实情的名义督促基层税收任务的完成，从而通过加强稽征以弥补经济下滑态势带来的税收收入紧张的压力，但随之而来的负面问题也陆续浮出水面。
    最先被媒体曝光的是甘肃省永登县地税局。早在第二季度末，永登县地税局就在“人人想收入、人人抓收入”的口号激励下，动员全局大干20天，力争时间、任务双过半，“突击征税”因此迅速串红新老媒体。问题是，虽然增收了6448万元，从而完成了“双过半”的任务，但永登一夜间的名扬天下，并不是什么值得告慰的美名！反而引起社会各界对税务机关的全面围观。
    因此，“过头税”、“突击征税”、“预征”、“预收”、“寅吃卯粮”等等多年来几乎已被公众遗忘的词汇，就随之成为各类媒体和社会各界青睐的热词，也就有了七、八、九“三个月”里财政部、税务总局先后六位领导的反复强调：绝不能收“过头税”，决不能“寅吃卯粮”，
    然而，在层层传导的行政强制与绩效考核体系的双层压力下，在“一俊遮百丑”的习惯性思维方式左右下，基层税务机关不得不千方百计想办法完成。因此，河北省多个县出现“补交税”、提前收税等征收“过头税”的现象也就不足为怪，而“钓鱼岛税”的说法，似乎也有了可以自圆其说的理由。但深究之，不过是当下经济形势严峻、稽征模式缺乏人性化、财税体制自由裁量权过大等主要问题的自然逻辑。
    在当前宏观经济形势明显下滑的大趋势下，完全可以想象中国纳税人所承受的“税痛”之严重。他们不仅要承受税负数量沉重之痛（尽管就小口径宏观税负而言，仅为17.68%，以2010年为例。），就纳税人所承受的所有负担而言，也就是就大口径宏观税负而言，如果涵盖财政收入、企业亏损补贴、预算外收入、社保基金收入等项就为27.4%；如果再加上制度外收入就约为31.4%；如果再加上债务收入就约为36.5%。如果再考虑财政收入退库、土地出让金收入等因素，大口径宏观税负恐怕在40%以上。当然，也有报告认为高达47.6%，甚至有更高的，认为超过50%了。而且，最重要的是中国纳税人还要承受“间接税为主、直接税为辅”税制设计带来的“隐痛”，以及“取之于民”太多，“用之于民”较少，而且不是“用之于民”最需之大痛，特别是至今没有遵从“未经同意不得征税”文明治税原则，没有敬畏“把纳税人当人看”人道自由原则而导致的剧痛。
    逻辑上，“税痛”之后随之而来的必然是“财困”，民间财富从来都不是取之不尽用之不竭的聚宝盆。作为财政收入主要构成部分的税收收入如果萎缩的话，“财困”就是其必然的宿命。需要指出的是，与以往的“税痛”不一样的是，往年的“税痛”主体基本是纳税人，但龙年的“税痛”主体则既有纳税人，也有征税人，是征纳税人“双痛”，是征纳税人“双输”，这显然不是一个好兆头！
    造成这种“双痛”“双输”局面的根源，或许众说纷纭，但笔者认为，不景气的宏观经济形势、具有中国特色的稽征模式与中央地方按比例分成的财税体制当是最主要的推手。
    宏观经济形势下滑，这是不争的事实，从经济与税源的正相关性看，经济形势不景气，必然会导致税源萎缩，进而影响财税收入。但就几十年中国经济的发展动力的展开过程而言，或许，今天的经济不景气带有某种必然性。支撑中国经济长期高速发展、税收收入超速增长的原因，至少有三个：人口红利、技术模仿红利以及工业化和城市化红利。具体说，由于劳动力长期维持较低成本、企业利润也会维持较高水平，这就会带动企业所得税的增长。而且，人口红利带来的高储蓄率也会使经济增长的过程得以延续。而技术模仿红利带来的技术低成本与人口红利带来的劳动力低成本，也会使企业利润维持较长较高的发展，使企业利润长期高速增长。工业化和城市化红利更不用说，由于间接税的制度设计使得投资增长能够带来充足的间接税税源，纳税能力就会提高。问题是，这三大优势中的两项，人口红利与技术模仿红利正在衰减中，而工业化和城市化红利的增长空间也开始被挤压，因此，未来财税收入面临的挑战与压力将会越来越大，必须高度重视，或许，壬辰龙年就是一个“拐点”。
    中国特色稽征模式的优势在于，它既可以凭借强大的暴力强制参与财富分配，也可以仰赖强大的行政强制参与财富分配。而且，由于党政工团妇青工会等的思想与组织网络以及工作机制，会将上级的稽征意图与压力很快传递到基层，进而产生强大的组织动员力量与稽征能力。而且，一旦再加上现行财税体制存在的弊端，地方政府为了获取更多的财政收入分成，就会给税务机关不断施压，同时辅之以“奖励”、“经费补贴”等手段说服基层税务机关不惜“预征”“预收”，寅吃卯粮。而一些基层税务机关为了弥补经费的不足，或者为了队伍好带而不得不搞好待遇和补贴的现实尴尬，也就只能“将错就错”。问题是，1994年税制设计时基于当时征管能力设定的税率与征收率，早已随着时间的推移，征管手段与模式的创新，以及信息化技术的应用，将民间的财富汲取得太多，再挤压的空间已经越来越小，如果再施压，很可能会逼来“最后一根稻草”。
    当然，如果再要往深里探究的话，现行财税体制共同存在的致命弊端或在于：一是财税权力的民意基础不广泛、不坚实；二是财税权力的监督制衡机制的低效与乏力。因为民意基础不广泛、不坚实，财税体制就很难反映和体现大多数国民的财税意愿；财税权力的监督制衡机制的低效与乏力，就会引发财税腐败与寻租，浪费或者掠夺纳税人的财富，无法实现“取之于民，用之于民”的原初承诺。
    《预算法》修改：异化的命运与无奈
    除过“税痛”与“财困”这两个龙年的财税关键词之外，另一个关键词恐怕就是“预算法”了。
    众所周知，现行《预算法》从1995年1月1日起实施，至今已有17年，此次修改曾于2004年启动，历经两届人大，两度成立起草小组，也许因为争议太大，直到2011年12月下旬，修改草案才首次提请全国人大常委会审议，2012年6月下旬进行了第二次审议。而8月初全国人大网公布《预算法修正案（草案）》征求意见稿后，在不到一个月的时间就有19115人（次）通过网络提出意见，共计33万多条，大大超过了2011年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。
    问题之严重或在于，此次《预算法》修改，显然背离了其通过限制政府财税权力，进而增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。《预算法》修改竟然基本由相关部门的官员主导，结果也就只能收获一个严重异化的《预算法》修改草案，更多体现相关部门及其官员利益。对此，我们不难从本次“《预算法》修正案二次审议稿中对国务院及其部门的授权”条款管窥一豹。事实上，所谓的《预算法》修改，已经演化成了相关部门争权夺利的大好契机。坦率地说，官员主导的《预算法》修改不会有多少值得期待。官员及其相关部门的回避，当是《预算法》的必要前提。如果不回避，客观上，《预算法》修改很难修成正果。毕竟，“屁股决定脑袋”，这是人性使然，要彻底改变这一事实，无异于叫“河水倒流”。
    退一步讲，即就是基于现实的局限性，官员及其相关部门在《预算法》修改中无法彻底回避的话，也应该在“公开透明”修法方面有明显的作为。可以说，任何法律的修订，如果缺少了“公开透明”的前提，即就是形式上看起来再完善，也不能说它是一个优良的法。毕竟，“公开透明”意味着修法程序的合法性与可信性。如果没有程序的合法性与可信性，任何法律的制定与修改，都是缺乏底气的，《预算法》修改亦然。
    当然，这次《预算法》修改之异化，也因为现行《预算法》所培育和保护的一些既得利益者的干扰与阻挠。因为现行《预算法》过去曾经给了他们大量的好处，要修改，在这些人看来，就必须能够继续保持他们的既得利益。同时，导致《预算法》修改的异化，还在于当下纳税人权利意识之疲弱。试想，在一个“皇粮国税，天经地义”的文化氛围里了，在一个权利意识极其淡漠的社会里，如果广大纳税人权利意识不够强烈，面对自身权利被剥夺的现象不闻不问，习惯于逆来顺受，任人做主的话，《预算法》修改的异化或是一种必须认领的宿命。
    坦诚地说，异化的《预算法》修改无异于继续纵恶，无异于继续扩大现行《预算法》对大多数国民福祉总量的消减。而且，异化的《预算法》，必使一个社会每个纳税人异己的、非己的行为越来越多，使这个社会的纳税人越来越缺乏个性。最终会使这个社会每一个社会成员的自我实现程度越来越低，总体独创潜能越来越被压抑，直至将这个社会的发展动力消耗殆尽。好在，全国人大及时叫停了这个异化的《预算法》修改。
    需强调的是，要获得一个能够基本反映大多数国民真实财税意志的《预算法》，既没有神仙皇帝，也不能靠神仙皇帝，根本说来，只能靠广大纳税者权利意识的增强。广大纳税者权利意识的强弱，既是优良《预算法》获得的必要条件，也是优良《预算法》获得的基础动力之源。
    救赎与破局：财税改革的未来前景
    坦率地说，当前中国财税治理面临的误差是系统性的，不是偶尔的误差，必须从根本上解决。
    财税体制作为国民与政府之间权利与义务规范的总和，无疑应该公正平等地分配，就基本权利而言，应按照完全平等的原则分配；就非基本权利而言，应按照比例平等的原则分配。但就权利是指权力保障下的利益索取，义务是指权力保障下的利益奉献而言，权力的民意基础，或者说权力的合法性、财税权力的合法性则是必要的前提。如果财税权力不合法，民意基础不广泛，国民与政府之间权利与义务的分配也就不可能做到公正平等。
    毋庸讳言，财税权力的合法性受制于国家权力的合法性，而国家权力的合法性又取决于这个国家实行的是何种政体，政体不同，权力的合法性也就不同。无疑，完备的民主宪政制体现的是全体国民的意志，不完备的民主宪政制体现的是多数国民的意志，寡头制体现的是少数国民的意志，专制体制体现的仅是君主一个人的意志。因此，政体基础不同的国家，其财税改革的中长期目标也是不同的。
    对于财税体制处于“极差”位阶的社会，无疑应该逐步由“极差”向“次差”向“次优”向“最优”努力，而处于“次差”位阶的，则应该由“次差”向“次优”向“最优”努力，处于“次优”位阶的，应该向“最优”努力。就是说，必须首先弄清楚当下财税体制的位阶，而后才能确定其财税改革的目标。坦率地说，当下中国的财税体制由于是政府主导型的，因此，也就难逃少数官员主导的宿命。其财税改革的目标应该向“次优”向“最优”努力，也就是首先向增进大多数国民福祉总量的方向努力，而后再向可以增进全体国民福祉总量的“最优”方向努力。
    问题是，一方面，财税权力的优化最终受制于政治体制改革的实质性启动，另一方面，财税权力自身的优化，也可成为政治体制改革的最佳切入点或突破口。从发达国家的现代化转型之路看，财税体制改革，或者说财税权力优化，也印证了这一判断。这就告诉我们，财税权力的优化固然最终受制于政治体制改革的实质性启动，但财税权力优化也不是被动的，可以作为政治体制改革的最佳切入点或突破口。
    就财税体制改革的具体策略而言，笔者认为，财政公开透明、预算民主宪政当是基本的改革方向和目标。如果秘密财政的现状不改善，预算的民主与公开做不到，财税改革就是一句空话，只会一次又一次错失历史性的改革机遇。
    就具体的税制改革措施而言，减税无疑是最低的诉求。因为1994年的税率与征收率的设计基础——税务机关的稽征能力，早已在队伍综合素质逐步提升与互联网高科技的支持下大幅提高，税务机关的财富汲取能力也已大幅提高。但减税应重在减轻纳税人的“间接税”税负，而不是直接税税负。因为从长远看，直接税比重提高有助于纳税人权利意识的提升，有助于公民社会的构建，有助于整个民族的繁荣与进步，有助于全社会首创精神的激活。
    其次，应在尽快兑现“取之于民，用之于民”的原初契约方面有大的作为。要重在全面解决征纳税人之间权利与义务分配不公问题，特别是财税特权问题，不要仅仅满足于税负“谁负”的纳税人之间权利与义务的分配问题。固然，纳税人之间权利与义务的分配问题也十分重要。
    最后，也是最为关键的，就是要尽快还权于纳税人，建立纳税人主导的税制。唯有纳税人主导的税制，才是真正符合“以人为本”发展观的税制。严格说，现行增值税为主体的税制是背离人本发展观的，不仅表现在企业人员工资不做抵扣处理，忽视人的价值，而且表现在缺乏有效的纳税人利益表达机制，政府拥有极大的自由裁量权，更表现在“未经纳税人同意不得征税”的现代文明治税原则至今没有实现制度性的“嵌入”。
    总之，这个龙年中国政府的财运确实不佳，但是，长远看，慢下来，调整一下未必就是坏事。或许，拮据的财政会孕育出一个更加负责任的政府，一个拥有现代文明精神的财税治理体系。
    （未删稿，《南风窗》第26期）