韩洪锡：“土地私有化”应成为新一轮改革的突破口

    经济改革和对外开放是30多年来中国能够持续高度增长的最根本原因。因为中国在各种经济制度上存在许许多多阻碍经济发展，浪费和效率低下的因素，只要把它改革掉，就可以产生巨大的‘改革红利’。最有代表性的例子就是1978年开始在农村实行的‘家庭联产承包责任制’的改革。农业改革是中国改革开放政策能够获得巨大成功，经济能够高速持续发展的最根本的基础。
    ‘家庭联产承包责任制’的改革从根本上消除了在农村集体劳动制度上不可避免地发生的‘出工不出力’现象，极大地调动农民的生产积极性。它还取消了各级政府官僚对农业生产的‘瞎指挥’，把种什么，什么时候种等那些农业生产的决定权还给农民，极大地提高农业生产效率。农业改革使中国在历史上首次解决十三亿老百姓的吃饭问题，同时为工业化提供了几亿‘农民工’，使中国成为‘世界工厂’做出历史性的贡献。它还增加农民的收入来源，显著提高了农民的生活水平。
    但是由于历史的原因，当时的农业改革还不可能一步到位（也许当时的条件下一步到位也不一定是最优选择）。尽管当时农民对土地的使用权通过固定年限的承包制而大体上得到保障，但是土地的受益权（主要体现在土地不同用途下的收入选择权）和转让权落实得并不彻底。尤其是到了90年代以后随着城镇建设的大力发展，农村土地用途从种植业转变为商业和住宅建设的步伐大大加快，农民土地的转让权和受益权的保障日益显得重要。
    目前中国宪法第十条规定城市土地所有权属于国家，农村土地除法律规定国家所有的以外，一律属于集体所有，连农民的宅基地和自留地也不例外。问题是在中国农村集体所有制的概念如同国家所有制一样本来就非常模糊，本质上它们都是由一批‘代理人’来代表真正的‘所有者’行使共同所有权的合约结构。
    比如国家所有制在理论上是指拥有中国国籍的全体公民都自动成为全部国家财产的共同所有者，但实际上只能让政府机构的官僚代表全体国民行使国家资产的所有权，因此并没有达到代表真正所有者利益的目的。比如说长期以来中国的农民（他们在国民中占大多数）在户口制度的限制下，并未享受过国家财产共同所有者的大部分权利。
    举一个例子，现在有一种很时髦的主张，就是为了弥补国家养老基金的巨大亏空，应该把国有大企业的一部分分红收入转入国家城镇养老基金，做实个人养老金帐户。但要知道在中国目前国民享受的养老保险有多种方式，即所谓的‘多轨制’。在农村刚刚实行的所谓的‘新农保’的标准明显低于普通城镇居民的‘城镇居民养老保险’，也大大低于城市企业职工的‘企业职工养老保险’，更不用和‘公务员及事业单位养老保险’相提并论。
    在这种极不平等的养老保险体系下，把国有资产的红利注入到主要由城镇居民受益的国家养老基金体系中，则明显地损害了农民也作为国有资产共同所有者的利益。难道农民就没有享受国有资产收益的权利吗？政府用国家财政支出在城市专为城镇居民生活方便修建的各种公共设施，没有城镇户口的农民无缘享受也属于同样的性质。
    农村土地等农村资产的集体所有制情况更为严重。在理论上拥有当地农民户籍的全体农民是名义上的共同所有者，但实际上农村的村干部成为代表全体村民行使土地等农村集体财产所有权的‘代理人’。由于受到中国特有的户籍制度的限制，农村的集体所有制显得更为复杂，更不公平。
    比如村民在当地的户籍因出嫁他乡或上大学等原因转走，则那些人对农村土地等集体共同所有财产的所有权利将自动消灭。不管一个人过去为创造当地集体资产做过多少贡献，只要他的户籍离开本地，他就无权带走一分钱，等于自动放弃自己的所有权力。
    反过来因各种原因新取得当地农民户籍的人没做什么贡献就无端端地凭空取得该地集体财产的共同所有权。难怪报纸上说，农村经济发达的浙江某些农村，不少城市干部或城镇户口的人凭借关系等非法途径力求取得当地农村户籍，其目的是‘空手头白狼’，白白获取当地农民创造的集体财产价值和集体土地的共同所有权，比如以村民的资格免费取得宅基地使用权等。
    虽然规定村干部要经过全体村民充分的民主选举产生，且关系到村民利益的重要事项必须经过全体村民的讨论和表决才能处理，但实际上农民用民主表决的方式维护个人利益的能力和效果都非常有限。比如除了自己明确承包的土地以外，对没有承包的‘公用’土地等集体财产，普通农民就根本没有发言权。如果那些不良村干部用发展集体经济，搞共同富裕的名义下改变公共土地等集体公共财产的用途，普通的农民就根本无力保护应属于自己利益的那一部分。
    更何况目前很多农村青壮年都到外地打工，甚至无力保护包括‘承包地’在内的农民自己的个人利益，因而更是削弱农民作为土地等集体财产的共同所有者的权利。近几年来一些地方盛行村干部用权力挪用集体财产，在转让土地使用权的过程中私下收受房地产商的回扣，引起当地村民们的强烈反抗，成为农村群体事件的主要原因。广东‘乌坎事件’只是其中的一个典型例子而已。
    由于中国宪法上明文规定农村土地是集体所有，不准提土地的‘私有化’，所以那些要明确农民对土地的使用权，受益权，转让权的一切努力只能成为‘挂羊头，卖狗肉’的‘言不正，名不顺’的行为，理论上不彻底，实践上往往处于非常尴尬的地位。
    比如流通‘地票’，用农民承包的土地和宅基地的使用权来换取农民进城和享受城镇社保待遇，为提高宅基地的利用效率实行所谓‘请农民上楼’等措施，都不能公正公平地保护农民对土地的应有权力，有的甚至反过来成了剥夺农民土地权利的手段。即使政府想为农民确保土地权利，但遇到具体事情，还是被那些不良的村干部以集体利益名义的行为所骗，到头来还是保护不了农民的根本利益。
    因此目前中国农民对土地只享有虚无渺茫的名义上的权利，这种制度成为城乡贫富差别继续扩大的根本原因。即便是农村经济发达的沿海地区，这种共同所有的制度往往只养肥了那些掌握权力的村干部，对普通农民来说远没有自己拥有彻底的土地所有权那样起到保护自己利益的效果。
    比如没有明确的土地产权，个人承包的土地不能作为担保物从银行获得贷款，农民的房子因为宅基地是集体所有就不能卖给外地人，引发所谓的‘小产权房’问题。这种用土地的共同所有制度来把农民永远束缚在农村的政策是目前阻止中国城镇化的正常发展，阻止农民发家致富的重要原因。秦晖教授把它同南非种族隔离制度起的作用相提并论不是没有道理的。
    解决问题的方法只有一个，即要釜底抽薪，把农民的承包地和宅基地，自留地全部分配给个人，搞彻底的‘第二次土地改革’。本来在建国以前中国共产党领导农民搞的就是‘土地革命’，最受农民欢迎的口号就是‘分田地’。承诺革命胜利后给农民分土地是中国共产党取得广大农民的广泛支持，取得武装斗争的最后胜利，掌握全国政权的最根本原因。
    历史已证明中国政府自从50年代初剥夺农民已分到的土地，强制推行农业合作化是极其错误的政策。它不但不是走向共同富裕的‘金光大道’，反而是在中国城乡差别扩大的开始。而从1958年开始实行把农民束缚在农业生产和农村的户籍制度更是从根本上堵死农民致富道路，使农民沦为‘二等公民’的‘杀手锏’。
    尽管1978年的农村改革废除强制性的共同劳动制度，实行‘家庭联产承包责任制’的改革，为农民致富开辟了一条路。但30多年来的改革历史已经证明这种改革还不彻底。因为只要土地的集体所有制还在，城乡差别的原因就会永远存在，大多数农民作为‘二等公民’的地位无法根本改变，城镇化就会迈不过去这个制度性的障碍。
    其实只要符合农业生产力的发展，就用不着搞遮遮掩掩的所谓‘集体公有制’来显示我们自己还没有完全搞清楚的‘中国特色的社会主义’。国有企业‘抓大放小’的改革，已‘放’出了众多的民营企业，它既引发了国家的经济活力，加快了国家的经济发展，又产生了几百，几千万的企业家，也创造出他们的巨大个人财产。难道已经用‘物权法’来保障城镇企业家的私人财产不受侵犯的时代里还要怕农民拥有自己的土地资产吗？
    在目前的集体所有制下，由于个人没有明确的土地产权，共同所有对个人来说是基本上等于‘一无所有’。当然，有的沿海地区可以用集体财产的收益分红的方式来享受土地共同所有者的权利，比如把集体土地出租给外商，再把出租费收入定期分红给村民。但是即便是这种方式，还是容易产生把红利按户籍人口分还是按劳动力分等问题，分配过程中也会出现财务漏洞和村干部多吃多占等问题，以及由于部分村民户籍变更所带来的各种经济纠纷。
    把土地还给农民的第二次土地改革对中国经济的推动作用决不亚于邓小平的‘家庭联产承包责任制’的改革。首先它将极大地鼓励农民自力更生，改变‘二等公民’地位的热情，让他们看到发家致富的希望。由于明确土地的私有产权，农民开始真正拥有看得见，摸得着，用得上的重要的个人资产-土地，以它为基础，可以作长远的发家致富的人生计划。
    农民有了明确的土地产权，这种资产将极大地增加农民的收入和消费能力。土地可以当作农业活动中的生产要素，也可以出售变成从事非农业生产的资本。土地可作为申请银行贷款的担保物，也可以出租或出售给提供更佳用途的人，提高土地的利用效率。最重要的是土地的私有化改革让农民不再羡慕城市户口，使中国废除被人们百般指责，又百般无奈的‘户籍制度’有了可靠可行的基础。因为它大大提升农村和农民的政治，社会和经济地位，大幅度降低城镇化过程中的政府财政负担（据有关部门的研究，目前一个农民要拥有北京户口需要政府50万元以上的财政补贴）。
    ‘第二次土地改革’所能遇到的既得利益集团的反抗也不会想象得那么大。首先邓小平提倡的改革开放的政治理念中最主要的是‘贫穷不是社会主义’和‘实践是检验真理的唯一标准’。让占中国大多数人口的农民尽快地进入小康社会是中国共产党和政府的义不容辞的，最迫切的任务。因此只需要在政治上打破‘土地集体所有制才是社会主义’的旧教条。当然这涉及到对原来的宪法要做出重大更正。
    通过土地私有化得到好处的是占人口大多数的农民，受损害的可能只是那些通过支配集体土地来取得额外利益的一部分农村干部， 而由于他们也作为农民的一部分从分土地中得到好处，所以反对的力度也不会太大。土地私有化对城镇居民来说也没有什么害处。通过土地私有化农民所得的好处是几十年来他们没有得到城市居民待遇的一种补偿，城镇居民也没有什么可眼红的。总之，土地私有化的改革最具有‘帕累托’改进的性质。
    另一方面，想通过简单方便的方式从农民手中取得土地，轻易得到卖地收入来维持土地财政的地方政府，以及靠政府限制供应土地的政策大赚高房价带来的利润的房地产商因土地私有化而需要改变以往的做法，也许受到一些影响。比如房地产开发商要取得建筑用地时也要和其它国家那样，不能只依赖于政府的许可，而需要同土地所有者认真磋商购地的合理补偿问题。
    对地方政府而言，只要符合市场经济的规律，土地私有化并不阻碍地方政府有规划地发展城镇化建设的努力。只要把地方税收制度规范化，地方政府完全应该，而且可以名正言顺地取得工业化和城镇化所带来的土地增值收益的一部分，以补充地方财政收入来加快城镇的基础建设。
    当工商业的发展需要征用农民所有的土地时，被征地的农民不可能也不应该拿到地价上涨的全部收益。因为在土地增值过程中土地所有者（或使用者）的贡献非常小，没有资格霸占土地全部增值收益。实际上所谓的‘钉子户’现象在目前中国城市拆迁工作中已经经常发生过，而它不是在农村征地时才发生的独有现象。
    其实，地方政府不用担心农民个个都变成漫天要价的‘钉子户’。目前农村征地时发生纠纷事件的主要原因与其说是农民漫天要价，还不如说是个别村干部私吞拆迁款等腐败行为。如果开发商直接同被征地农民磋商购地补偿问题，本来就不会发生村干部侵吞土地补偿款的问题，地方政府也不会受到被征地农民的埋怨。
    总之，正如许小年教授所正确指出的那样，中国不需要凯恩斯，需要的是邓小平。新一届领导层应大胆推行改革开放措施，引发国家经济活力，加快经济发展。说什么‘中国已进入低速增长阶段’的论调只是根据那些传统经济学理论推出来的空洞的东西，根本没有考虑中国还有巨大的‘改革红利’可以利用。‘第二次土地改革’将和邓小平推行的‘家庭联产承包责任制’的改革一样，成为对中国的经济发展推动最大，代价最小的改革措施。
     （完）
    LG经济研究所（中国）所长/经济学博士