周其仁：土地制度改革应还权赋能

    6月25日是全国 “土地日”，有关土地制度改革的话题再度引起了广泛关注。始于20世纪80年代的土地制度改革，一直是整个中国经济体制改革的重要组成部分，也带有中国改革过程中特有的种种曲折与艰难。近年来，作为国家批准的统筹城乡综合配套改革试验区，成都市的土地制度改革实践，成为了一个具有开拓性和启发性的案例，得到了各界的普遍关注。自2009年初开始，北京大学国家发展研究院的一个综合课题组，在该院院长周其仁教授的带领之下，对成都的改革实践进行了实地调研，起草了一份基础性的调查报告。
    像全国各地的改革实践一样，成都当前的土地制度改革也带有乡土性的、自发的、不成体系但却生机勃勃的特点，当然也受制于各种因素，比如，改革试验的成功与否往往取决于地方政府的开明程度与支持程度，改革的继续推进仍有赖于现行所有制与法律制度的改革，而成都作为国家批准的试验区的特殊地位，甚至地震灾区重建的特殊背景，都与目前的改革成就有莫大的关系。正如周其仁教授所说的，现在已非“农业学大寨”时代，成都经验不可简单复制。但作为一种突破性的尝试，成都的改革实践仍值得我们进行较为完整的记录和探讨，为此我们特地刊发他们的研究结论，以为中国的土地制度改革提供一个有益的样本，促进我们在这方面的思考和探索。
    中国的城乡关系正经历着深刻的变化。在改革开放的初期，经联产承包、人民公社解体、农村工业化、统购统销改革和城乡通开，结束了农村和农民以低价农副产品支持国家工业化与城市、却使自己长期陷于贫困的传统道路；改革开放的中期，启动了数亿农村劳动力积极参与工业化、城市化和全球化，使非农业收入成为农民收入的重要来源。然而，长期城乡隔绝的体制影响过于深远，一旦城门打开，资源以更快的速度向城市积聚和集中，城乡间的发展差距不仅没有缩小，反而在经济高速增长中进一步拉大。
    为了扭转城乡差距扩大的趋势，2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针。而四川省成都市五年来的城乡统筹综合改革经验，作为一个具体的地方性案例，引起了人们的很大兴趣。从去年年底以来，由北京大学国家发展研究院部分师生组成的综合课题组，在成都进行了比较系统的调查研究，初步提出一份报告《还权赋能：奠定长期发展的可靠基础——成都城乡统筹综合改革经验的调查研究》。这份报告还未最后定稿，本文拟介绍一下该报告的基本内容与初步的结论。
    在今天的中国，城乡统筹是个非常艰巨的任务。在过去的五年里，中央政府取消一些农业税费，大幅增加农产品(行情论坛)补贴，对农村进行投资和财政的转移支付，举措不可谓不大，但2008年的城乡居民收入差距仍然大于2003年，达到了3.33：1，绝对差距则达人均12000元。但值得注意的是，在此期间，成都作为全国少有的几个人口超千万的大都会城市，却出现了城乡人均收入差距略有下降的迹象，从2.64：1降为2.61：1。
    成都的城乡收入差距变化趋势为何与全国平均趋势相反，尤其是与北京、天津、上海等直辖市相反，这个现象颇有研究价值。从这个现象出发，我们考察了成都的经验，发现成都的做法确有一定的特殊性，就是不仅将财政性资源向农村和农民倾斜，而且启动了土地制度方面的改革，通过重新界定权利，使经济资源的积聚和集中所带来的土地级差收入，在分配上更好地兼顾了城乡民众的利益。我们认为，成都的经验对全国而言，具有普遍性的价值。笔者认为成都经验主要给我们四点启示。
    启示之一：级差土地收入的意义
    成都的改革实践给我们的第一个启示是，我们应该充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。
    首先，何谓土地级差收入？一个普遍的现象是，位置不同的土地会有很大的市场价差，其原因就在于经济活动内在的积聚和集中的趋势，这表现为，人口、劳动力、技术、资本等因素集中起来之后，就容易提升分工层次，进而增加收入。这一趋势推动人们去竞争具有优势位置的土地，所以一般而言，越是在城市或商业中心，土地价值就越高，距离商业中心越远的土地价值越低，在所有资源可以自由流动的地方，这是一个普遍现象。
    但目前，我们对级差土地收入规律的认识和掌握还很不够。这首先表现为，中国的城市化程度依然很低，虽然在改革开放之后急剧提高，但仍低于世界平均水平，100万人口以上的特大城市的人口占总城市人口的比例，目前只有15％，低于18％的世界平均水平，远低于日本、美国、德国等发达国家。这说明，中国的资源在空间上的积聚程度仍然严重偏低，使得级差土地收益的潜力远未发挥出来。
    成都的改革实践表明，充分利用级差土地收益规律，不仅可以更合理地配置城乡的空间资源，而且可以为城乡统筹提供坚实的资金基础。成都已经大范围地展开了 “国土整治”工作，包括农地整治和村庄整治。通过对这一工作的考察，我们发现，推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能来自农村和农民的自我积累，而只能来自于由城市化推高的土地收益。惟有城乡统筹才能形成城市资本与农村闲置土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约地利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供经济基础。
    成都近年的土地市价急剧上升。在现行土地制度下，地价上升首先意味着政府出让土地收益的猛增。成都经验的可贵之处，就是启动了土地制度方面的变革，探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径，这已不仅是简单地改变财政收入增量的分配，而且是一场涉及既得利益调整、流行观念变革和体制运行方式演进的深刻改革。
    2008年大地震之后成都灾后重建的经验，也充分体现了级差土地收益的重要性。重建的最大问题是资金，按最低的重建成本计算，成都也需要筹集几百亿元，才能将全部受损农户的房屋重建起来，这就给农民和政府财政提出了难题。从实际情况看，灾情固然惨烈，但农民拥有的土地还在，这作为一种连地震也难以毁坏的永久性财产，只要找到现实的路径将农民的土地资产转化为重建资本，便可以加快重建进程。
    成都市政府为这种转化提供了政策保障。尤其让我们印象深刻的，是城乡居民联建，和多种形式的统规自建、统规统建。前者是灾区居民以部分宅基地换得城市居民的建房资金，而投资方则在换得的土地基础上，开发商业性项目；后者是指由政府筹资，帮助受灾农户到规划的布点自行建设新村和新家。这些措施在本质上都是让农民利用本来属于自己的土地存量，换出部分资金流量，以助灾后重建家园。让人感慨的是，释放更高的土地级差收益带来的经济能量，难道在国家改革试验区都不能进行，只有为大灾重建的艰难所迫，才可以进行吗？这既然能帮助灾区农民重建家园，难道就不能在正常情况下，帮助普通农民在城乡统筹的框架下提高收入吗？
    启示之二：“确权”是土地流转的前提与基础
    级差土地收入是在土地资源的流转中产生的，因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。但成都的经验表明，在实现土地资源流转之前，中国还有更根本性、更基础的工作要做，那就是对农村各类土地和房产资源进行普遍的确权、登记和颁证。
    成都市城乡统筹和农村产权改革的首要内容就是确权。这里的确权，不仅指明确界定土地的集体所有权，而且是要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为基础，贸然推行大规模的土地流转，则流转的主体便不可能为农民，而很可能是其他权力主体，如此一来，其他权力主体会通过土地流转，获得又一轮侵害农民财产权利的机会，那就与城乡统筹的初衷完全相背了。
    我们在调查中发现，提出确权不容易，认真执行更艰难。这是因为，长久以来，农村的土地资源就没有得到普遍的、明确的、法定的产权界定。农村土地（包括山林）为集体所有，其使用权、经营权和承包权由农户享有，农民住宅的所有权由农户享有，这早已是广大农村的基本现实，但这一现实至今没有得到法律的普遍确认。此外，多年以来农村人口、劳动力、行政区划、政策与体制都有诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱，导致我们更加难以建立一个得到普遍接受的、法定的农村财产权利体系。
    成都经过试点，摸索出了一套实际可行的确权程序，其中最为人称道的，就是发明了“村庄评议会”（有的地方称为“村资产管理小组”），就是将历史上负担过村庄公共管理责任的长者推举出来，由他们根据对多年来土地、房产变动的回忆，对入户产权调查和实测结果进行评议，特别是对有异议和纷争的疑难案例进行梳理，最终将评议结果作为确权预案公示，待各利害相关方均接受后，才向政府上报确权方案。这就使确权从一个抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、县级人民政府颁证等环节构成的，具有可操作性的程序。
    实践表明，确权加流转，才能实现同地同价，一哄而上的土地流转，有可能歪曲改革，使改革背上黑锅。成都以确权为先导的做法，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。这也让我们认识到：要保护农民利益，首先要让他们的资产具有清楚的权属界定，并且得到普遍的合法表达。
    改革开放的历程说明了清楚确权的重要性：20世纪80年代早期的农村联产承包，将种地权还给农民，解决了农村的温饱问题；从20世纪80年代中后期到90年代，我们将农产品的销售权还给农民，废除统购统销制，结束了中国农副产品多年来供不应求的历史；20世纪90年代中后期，城市居民住房制度改革，单位福利分房制结束，实行房改房，还权于民，从而创造出城市房地产业，改善了城镇居民的住房条件，也为保障性住房建设提供了经济基础。这些历史都表明，保护农民利益的关键是确立农民的权利。
    在这个方面，成都的经验具有普遍意义。我们在都江堰看到一幅标语：“确权是基础，流转是核心，配套是保障”，真正要释放土地级差收入的潜力，这三句话足矣。都江堰的柳街镇最早进行了确权实验，激发了农民巨大的参与热情。我们曾询问农民，对于自己居住的房屋和自己耕种的土地，为什么一定要获取产权证？我们得到的回答是，产权证可以降低农民保护自己财产的成本，而且有利于资源的流转，例如在外打工的农民，有了故乡房屋的产权证，就可以灵敏地捕捉房屋出租的机会，获得更大的经济利益。
    所以，在土地的集体所有权证之外，普遍地为所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产证所有权和宅基地使用权证，意义非常重大。确权的工作虽然琐碎庞杂，但却是农村经济的基础。城镇居民已经拥有的权利，农村居民也应拥有，否则城乡统筹和“公共服务均等化”从何谈起？
    与农村居民相比，城市居民拥有的清晰的土地使用权与合法的流转权，能有效地帮助他们分享城市化人口积聚带来的土地收益增值。城乡居民之间的收入差别，至少一部分是由城乡居民拥有的财产权利的差别造成的。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有的土地的市场增值潜能。成都的综合改革就是以这个难题为目标的。厘清财产的所有权与使用权不过是最低纲领，而完备农村产权的权能，尤其是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利，才是改革的最高纲领。
    启示之三：探索改革现行征地制度的现实途径
    成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的微观调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革。中国城乡关系的一个难解之结是，在现有的国家征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本的主要来源，就是政府低价征用农民土地，把农民的集体土地转为国有土地，再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权，这是国家主导的土地资本化之路。这就带来一个深刻的矛盾：中国农民问题的根本解决离不开城市化加速，但在征地基础上推进城市化，却又不断损害农民的财产权利和收入。
    目前的国家征地制度不可能废除，临时性叫停征地或控制征地规模，不过是一种权宜之计，比较可行的出路，是在现行征地制的框架下启动变革。中国共产党十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”，并提出要区分公益性用地和经营性用地。会议的决定虽未明示，但隐含有只有针对公益性用地才能动用国家征地手段的意思。缩小征地范围是大势所趋，问题在于，我们应该如何实现这个重大转变，从一切工业化、城市化用地都靠国家征用，转向只有公益性用地才动用国家征地权，经营性用地则要讲产权，讲合意，讲市场交换？
    成都经验探索出了一条改革征地制度的现实路径，
    基本有四个环节。第一个环节是，在征地制度框架内，主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿，通过占补平衡和挂钩项目，从成都的土地收益中，逐渐拿出一个越来越大的份额，返还农村，投入土地整理。从经济学上来说，提高征地所得的返农比例，就是提高征地成本，最终会产生抑制征地需求量的效果，符合“逐步收缩征地范围”的国家战略目标。
    目前成都城市化土地收益的返农比例还不是很高，但毕竟聊胜于无，而且成都在不断提高返农收益的份额，从1999年的每亩3100元一路升到2007年的每亩2.5万元。土地整理也收效良好，以金堂县栖贤乡向前村为例，在2005－2006一年里，该村以1723万元的市财政投资，完成了总面积4979亩的土地整理，新增耕地面积1081亩，且整理后的土地更适合于规模化农业生产。一批批村庄的面貌因土地整理而得到显著改变，这反过来促进了各方人士对成都市城乡统筹战略的认同，促使他们更自觉地执行。新津县浦兴镇在土地整理之前，农民居住环境很差，人均年纯收入不足5000元，他们没有改善家园的资金，但通过土地整理和政府提供的搬迁补偿费，农民盖起了质量很好的新房，在2008年的汶川大地震中毫发无伤。
    第二个环节是，适当扩大征地制度的弹性。成都的经验表明，只要严格保证农村减少的建设用地得到复垦，就可以适当拉长挂钩项目的半径，从而实现更多的级差地租收益，增加农民可分享的利益。
    第三个环节是寻求保护耕地的新机制。任何对现行征地制度的改革，都必须找到保护耕地的新机制，否则难以推行。成都市完全明白这个硬约束。成都改革的一个重要经验是，从地方的土地增值资金中每年拿出26亿元，直接以补助农民的方式来保护耕地。从地方性的土地收益中拿出一部分来保护耕地，为大规模利用市场机制、充分发挥级差地租规律创造了条件。
    最后一个环节是，缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。如前所述，级差地租规律是一个普遍规律，不仅国有土地的所有者会对这一规律做出反应，集体土地的所有者和使用者亦如此。尤其是在大都市的城乡结合部，在城市地租地价上升，政府严控耕地面积的双重约束下，集体建设用地直接入市，形成了一股新趋势，也因此带来一些新问题。成都的改革不回避现实，在坚持城乡统一规划、严保耕地的前提下，大胆而又谨慎地为农村建设用地入市提供创新的合法通道，特别是在利用级差土地规律帮助灾后重建方面，进行了具有开创性的有益探索。成都的经验说明，要建立统一的土地市场，就应该为集体建设用地公开、合法、有序地入市创造更完备的条件。
    在严格的征地制度的制约下，各地的民间出现了一些“合理”但不“合法”的灰色行为。成都市从实际出发，对庞大的法外世界里的行为进行适当的区分，经由体制松动和改革探索，把符合城乡统筹、可以协调的矛盾纳入地方政策与现行制度的框架内，给予承认与规范。
    蛟龙工业港 “从合理到合法”的经历，即为一个很好的例子。蛟龙工业港是成都一个特殊的工业园区，其总面积达5平方米，但却是在集体土地上建立的民办工业园。这样的工业园在全国也几乎是绝无仅有的。其创办者为民营企业家黄玉蛟，他发现为中小企业提供办厂场地和其他服务，是个不容错过的商机。他保留了园区土地的集体所有性质，绕开一次性对农民土地的国家征用与补充，改由向所在地的农民集体租赁，简单来说，就是租用农民土地、自筹资金盖厂房，然后将标准厂房出租给中小企业。由于两头都是租赁环节，黄玉蛟的建园成本与中小企业获得厂房的成本便大大降低了。但这一明显具有经济合理性的实践，其实却不合法，因为根据现行法律，凡有农地转为工业和城市利用的，政府要先征用集体土地，将其永久性地转为国有，并给予农民一次性的补偿。“征地加批租”的模式，已成为今年来中国城市化扩张的基础。但一些民间的实践，如20世纪80年代被邓小平誉为“异军突起”的乡镇企业，在不断突破这种法定的框架。现在的蛟龙工业港也代表了一种新模式，若没有青羊区政府的主动支持，这个模式是不可能诞生的。
    另一个明显的变革例子是郫县三道堰镇的旧城改造，它探索出了一条市场化的出路。近年来，三道堰镇的房产吸引了越来越多的成都人。2001年成都房地产升温后，许多购房人来到三道堰镇，询问能不能在当地居民民宅基础上，由当地居民出地、外来户出资，合盖“两楼一底”或“三楼一底”的小楼，然后分享楼层。这个想法得到了镇政府的支持，从而走出了一条“居民户投资，政府规划协调颁证”的开放模式，政府的确权颁证保护了买房人的权益，使他们得到了相对低价而安全的房屋。盖在集体建设用地上的商业性地产，要给三道堰镇带来商业和服务业的繁荣，一个本地居民原本不过700来户的小城镇，按目前的速度发展，几年内便有望成为积聚上万人口的成都小卫星城，居民安居乐业，镇政府财源广进，皆大欢喜，善莫大焉。这一案例说明，人们会自发对经济上有合理性的东西做出反应，集体土地上的房产流转可以为镇乡经济发展注入活力。
    启示之四：努力寻找新的平衡点
    众所周知，土地资源具有空间上的唯一性。同一块土地，放在城市便不能用于种地，用来建工厂便不能用来盖酒店。由于利益矛盾与理念的双重纠葛，人们在土地问题上往往抱有对立的想法，这也是改革土地制度的困难所在。成都给我们的启发是，面对再大的困难，也要尽最大努力寻找新的平衡点。比如耕地和建设用地，二者之间当然有矛盾，但成都的经验表明，二者之间也有统一。农业的落后有很多原因，重要原因之一是城市远不够发达，既没有足够的需求，也无从对农业提供现代技术、资金等投入。成都坚持寻找新的平衡点，在城乡统筹的方略下，既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市，最终间接刺激农业，从而找到新的平衡点。
    另一个例子是，对于农村建设用地，特别是农村居民自用的宅基地，人们担心如果允许流转，会不会造成农民流离失所。这种担心是有根据的，但成都的经验表明，保证农民的居住权，包括那些进城打工失败又返乡的农民的居住权，人均30－35平方米的宅基地便足够了。不过由于多年集体福利分地，农民实际占有的宅基地面积大大超过人均30平方米。成都怎么寻找新的平衡点？就是将农民占用的建设用地分开处理，其中人均30－35平方米的部分用来保护农民的居住权，余下的部分确定为 “其他农村建设用地”，经由合理的程序，可以释放出来投入流转。这些探索都是很有价值的。
    我们希望成都能将一些现在已经被证明是成功的做法，成片地普遍地做开来。改革的历史经验表明，在点和线上管用的，并不代表最终管用，只有像当年的包产到户一样，在大面上行得通，才算真正行得通。另外，改革现行土地制度，势必要涉及一些敏感环节。中国的城市化严重滞后，空间资源面临大规模的重新配置，在这个过程中，如何保证耕地总量不减少，质量有提高，又不阻碍城市化、工业化的发展，这是一个前所未有的难题。要解决这些问题，唯一的出路是设立改革实验区，大胆实验，经过实践和评估，再得出适用于全国的结论。
    成都的实践已经揭开了 “土地资源经转让而提升收入流”这一经济逻辑的神秘面纱。实践的效果使成都的改革者和群众相信，在普遍确权的基础上，建设一个公开、公正流转的土地市场，就能够释放储存在农村资源存量里的收入存量。在普遍的资源所有权和使用权的基础上发展合法转让权，是资源或资产经由流转实现最高收入流的关键，也是资源或资产转化为资本的秘密。成都的改革实践为全国提供了许多新鲜的经验，也揭示了继续改革所面临的一些巨大挑战，值得进一步的深入研究。