周其仁：不妙的组合 ——“鲁能”事件的含义

    “鲁能”让我们再次看到，国资是很容易被攫取的。这是1999年拙作“攫取与公有制企业改革”（见《真实世界的经济学》，第134－147页）一文阐释过的观点。最根本的原因，是过去国企国资名义上的主人——“国家”或“全民”——并没有作为所有者的具体行为能力。这是一件奇怪的事情，因为“全民”是由一个个具体的自然人集合而成的概念，自然人都有行为能力，“全民”怎么就没有行为能力呢？
    关键是产生中央计划经济制度的历史基础。当时的纲领，要全盘消灭生产资料的私有制，结果当然是“任何自然人都不能合法拥有生产资料所有权”。公民作为个人不能合法拥有生产资料，集合到一起的“全民”，又从哪里获得作为所有者的行为能力呢？此种体制下的国企“主人”，常常连“自己拥有”多少资产也搞不清楚，不可能明白每项资产的具体状况，至于稳妥的经营、严格的管理、精明的转让定价以及负有远见的投资，当然更无从谈起。
    坐拥巨量资产的“主人”，本身却没有所有者的行为能力，还不等于鼓励天下“英雄豪杰”群起参与攫取？！人们今天义愤填膺声讨的“国资流失”，客观地看，早就开始了。改革前，一个全民制工人出工不出力、却照样领取固定薪水和享受国有福利；一家全民工厂日复一日生产不对路的产品；一家管理不善，经营亏损的国有公司靠财政补贴或国有银行贷款维持不关门；一家财大气粗的国营工厂拿“多余”的设备和农村社队企业交换农副产品，以及更令人瞠目结舌的国家项目的严重投资失误——凡此种种，难道不都是攫取吗？
    具体到“鲁能”，财经报道的重点是有关电力资源的实际控制人，怎样把“国有资产”转为“职工持股”、怎样使这部分由 “内部人”控制的资产迅速“做大”、然后又怎样以离谱的低价转给了神秘的“外部人”。不过，这只是相比之下最耀眼的攫取而已。在鲁能或类似鲁能的那些公司，其资产尚没有完成所有权“私有化”之前，那名义上国有的资产，真的是归国家或全体人民控制和享有吗？
    答案是否定的，证据不胜枚举。不过还是选电力行业的例证可能比较有说服力。2004年震惊全国的原国电老总高严的贪腐案，在我看来就很应该拿来与鲁能案一起对照阅读。高严不是一个小人物，而是担任过省长、省委书记的正部级高官，从1997年后掌控原国家电力总公司—— 那可是网电分离之前的垄断全国所有电力资产80％以上的超级巨头公司。可是这么一个电力系统的大人物，2002年9月突然神秘失踪。一个月后，高严之子高新元（也是电力系统一家公司的老总）被纪律检查部门双规，于一年后被移交司法处理。2004年6月，国家总审计长李金华发布审计报告，披露在高严主政原国电期间，该公司“损益不实情况比较严重，累计少计利润78亿元。更为严重的是，因为决策失误该公司国有资产遭受重大损失，涉及金额78.4亿元，其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成的损失或潜在损失32.8亿元，占42％”。高严本人呢？至今人间蒸发、没有下落。
    要提点一下。高严并没有把他掌控的原国有电力资产，在法律上划归他本人、他儿子或任何由他控制的私人拥有。但是，如果以为控制在高严之手的“国有资产”真的是归人民所有，那可就太天真了。别的不说，审计报告发现被隐瞒了的巨额利润，干吗用了？而在利润发生之前更为数目巨大的“成本”之中，又有多少开销是为了满足管事人的私欲而发生的呢？
    一份报道点披露了高严用公司资源为自己埋单的细节：“1999年至2001年，高严多次去上海‘治病’，为追求享受和私自活动方便，他要求下属公司为其在高级宾馆包租房间，每天食宿费高达1万元，共花费84万余元。2001年起，高严还在上海占用下属公司花费300多万元装修的一栋占地558平方米、价值650万元的高级别墅，并由该公司承担管理费用。”
    这笔“小小的开支”，究竟在国家总审计长提及的原国电数十亿违规资金的哪一部分下帐，要财务专家才能说明。我关心的是这些花费的经济性质。一般没有人把这当作“国资流失”或“私有化”来看待，因为资产的法律所有权并没有归于高严们的名下。但是我们不妨问，资产究竟有什么用？答曰可提供收入。收入又有何用？答曰可购买享受。高严既然已经从他主管的国企国资中获得了超值的私人享受，有没有法律上的私有化，究竟又有多大的差别？这种“高严式的攫取”，到底发生了多少，被发现了多少、公布出来多少、处理了多少，国资的名义主人们，常常无从知道。
    许多人疑惑，美国安然公司的高管不照样攫取了股东——公司资产的法定主人——的钱财吗？是的，只要存在所谓“委托－代理”的构造，攫取行为就不可能完全幸免。不过，如果公司资产的主人拥有清楚的法律所有权，他们总可以合法地履行自己的权利，总拥有挑选更优秀代理人并加以监督的动力；一旦出错，他们也总可以或用手投票撤换管理者、或用脚投票退出、或依法起诉不良管理者，或者亡羊补牢、改进公司合约和相关立法。如此，“攫取”纵然不会完全杜绝，也能够收敛在一个可接受的水平之下——要是攫取活动太离谱，私人的资源再不拿进“公司”就是了。但是，当公司资产的“主人”只是一个抽象的“全民”时，情况就截然不同了。像高严们的攫取行径，若不是纪检和审计部门按政治程序“出手”，你我作为“主人”的普通一份子，从哪里知道？就算知道了，又凭什么去“多管闲事”？
    所以，国企国资的流失也好，被攫取也好，变化的只是形式，不变的则是其制度性的内生逻辑。正因为如此，国企才需要改革。但是，一个深刻的悖论自国企改革伊始就结伴而来：在制度上很容易被攫取的资产，在现实的世界里根本找不到一个能够全部免除攫取活动的改制平台！所以，合适的政策目标只能是尽可能缩减改制中的攫取空间，并坚定不移地推进国企产权改革。道理清楚，即使全盘叫停了国企改制，那无须变更所有权的“高严式攫取活动”，还是无日无之。
    怎样缩减改制过程中的攫取活动的空间，不是不容易解决的难题。见仁见智，不容易有一致意见。所以，国企改革屡改屡停，屡停屡改，是题中应有之意。不容易相信有谁可以设计出“最优”改革方案，也不容易相信下发几个文件，就能解决实际问题——倘若国企按照规范就可以管理得名副其实，还要改革作甚？
    实践倒是逼出了另外一条路，那就是把国企先推入市场再说其他。不是前苏联那样试图“改”出一个市场来，而是先“放” 一个竞争性的市场出来——乡镇企业、私人企业、港台资企业、外资企业一起开放——然后把国企推入其中，产品市场竞争，要素市场竞争，两头夹攻，改变国企营运的指令计划环境，逼迫国企在市场中竞争图存。特别是财政和银行再不给特别优待和补贴之后，一律适者生存，不适者淘汰、破产或重组。政府对存活的国企实行 “利改税”，即以税收形式抽走本来作为资产所有者应得的权益。国企交纳了“利润税”，等于交付了国资使用费，而在“利润税”之外再创造出来的“利润”，则大体可以看作是经营管理公司的管理者和工人人力资本的回报。这就为划清国家的财务资本与一个个具体国企里的企业家和工人的人力资本之间的界限，提供了基础。
    个人之见，这么一套国企改革的中国路数，比前苏联式的500天改革计划要高明多了。不是完全没有缺点，而是以尽可能减少攫取空间的标准来衡量，想不出还有更好的神来之笔。问题是，这套改革路数在竞争性行业里可用，但对依然维系行政垄断的行业就不合用了。因为 “利润税”远远不能把垄断国资的“超额利润”抽干净。允许垄断公司以竞争行业国企改制一样的办法来处理改制问题，等于开启“任由少数人攫取行政垄断利润” 的大门。基于这一点，我在1999年接受《财经》的采访时就提出“改制的顺序不要错了”的观点。我建议，“那些行政性垄断公司的主要任务是放开市场管制，首先引进竞争。那些坐拥行政性垄断特权的公司如果先搞产权改革，把垄断利润资本化为那些无需竞争就当上经理们的股权，那不是产权改革，而是‘攫取权’的资本化。这会激化转型时期的社会矛盾。”
    可是，2004年以来对国企改制的旋风式攻击和批评，几乎叫停了竞争性行业的国企改制进程。同时，又在绝不加快垄断行业市场开放的倾向下，出现了诸如“鲁能”这样把行政垄断权加速私有化的案例。这是非常不妙的组合，因为无论叫停本应加加速的改制，还是推进不应推进的改制，都增加了国资被攫取的机会，违背了国企改革的正确方向。
    （作者为北京大学和长江商学院教授，经济观察报）