周其仁：拖延改革，永无宁日

    原本从本期评论开始，转向宅基地的经济分析，题目也写好了。不料读到《21世纪经济报道》记者贺莉丹发自云南玉溪的报道，“云南鲭鱼湾征地风波奇怪的补偿标准引村庄风暴”（见21世纪网，2013-06-10），决定插入一篇短评，对我国农地制度延迟改革造成的困局，再说上几句。
    故事发生在云南省江川县路居镇的下营村。从地图上看，下营村地处抚仙湖的鲭鱼湾湖畔。作为我国最大的深水型淡水湖泊，抚仙湖海拔1700多米，面积216平方公里，平均深度95.2米，最深处158.9米，湖水容量206.2亿立方米，总蓄水量相当于12个滇池，或4.5个太湖。抚仙湖形如一个倒置的葫芦，北部宽而深，南部窄而浅，中呈喉扼形。《徐霞客游记》写过的：“滇山惟多土，故多壅流成海，而流多浑浊，惟抚仙湖最清。”
    更有网友引嘉靖年间杨升庵赞抚仙湖之佳句：“只少楼台相掩映，天然图画胜西湖。”看来这位清朝才子真有点预见力，经济搞起来之后，果然少不了沿湖修建楼台之举。据记者报道，几年前江川县政府就引进了一个计划投资400多亿的高端旅游项目。下营村在抚仙湖那个葫芦腰的腰眼附近，“位置资产”优越无比，理所当然成为项目第一期的所在地。
    本来土地资产增值，是一桩好事。可是没有好的游戏规则，好事也难得好报。这不，如此美轮美奂的建设项目，居然闹到“在2011年和今年2月两次引发群体事件和暴力冲突”，“因种种冲突，近两年来，鲭鱼湾的仙湖锦绣工地一直处于停工状态”，连当地官员都感叹“现在每天回镇政府上班我都有点害怕”的地步。
    鲭鱼湾征地风波的起因，不是常见的村民对征地及补偿标准有意见，而是当事人因征地补偿怎样在村民之间分配，闹起了纠纷。问题也不是常见的少数村庄权力人物，利用“代理人”的特殊地位侵犯多数村民的利益。那类问题，解决之道是公开信息，增加村民对村庄公共事务的参与和监督，制约村长的权力。
    问题是，即使把“村庄民主”搞得有点模样，也还会遇到力有未逮的情况。下营村的新闻就提供了这方面的一个实例。请看报道，把这个本来美轮美奂、将来有望更美轮美奂的地方，搞得好几年谁也不得安生的，直接起因居然就是一个公之于众、村民有权讨论、有权表示意见的征地款的分配方案。
    下营村闹将起来，起于2010年11月3日公布于玉溪市江川县路居镇政府官网的《“云南江川仙湖锦绣”项目征（租）地费分配指导意见》。据记者调查，引起村民意见分歧最大的，是该指导意见中的如下条款：“涉及本组被征（租）土地的承包群众，根据实际情况按1987年土地承包台账（工分）进行分配。”
    这一句，非细读不能懂。第一，云南直至1987年才分田到户。此前，人民公社按工分来算社员的工作量和劳动报酬，那时，10岁以下村民记6分，10岁以上的记10分。第二，所谓按工分制分配征地补偿的方案，就是把全部征地补偿款划为两部分，一部分是人头费，即按当地政策能享有土地分配的人头数来分配，占总补偿款的30％；第二部分为土地费，以该村民小组的总工分数来分配，每户再按所持有工分数分配补偿款，占总补偿的70％。
    准则有点抽象，加上例证也许容易明白。不过我要把记者写下的例证略为改一点，以下凡是引号内的都是报道里的原话，顺序有调整，而未加引号的则是我添加的“过门”：
    若“被征地的一个村民小组”“共获1200万元的土地补偿款”，再假定该村民小组“有100亩水田、700位具备领取土地补偿款资质的村民，其中350人拥有1987年土地承包时分到的共5000个工分”，那么就把这1200万元分为两部分，“其一人头费，为700位村民共享，不管有地无地，只要符合政策，均有人头费，这样每位村民领取的人头费占土地补偿总款项的30%，共计360万元”，即人均分配5143元；“其二为土地款，仅为有工分有土地的村民所有，这部分占土地补偿总款项的70%，共计840万元，除以村民小组工分总数，约合每个工分1680元，各户按持有工分数享有此部分所得”。
    简单理解，这里有两套补偿准则。一是国家依照被征土地的数量，定下付给集体的征地补偿总数；二是集体得到的补偿款，如何在村民之间分配。例证里那1200万元的总补偿额，是国家依照被征土地定下的（也就是上引玉溪市规定，水田每亩补偿12万元，旱地（含果园）每亩6万元）。但这1200万元到了集体内部，却不再按各家被征土地的数量、质量来分补偿，而是部分按人头，部分按1987年的工分数来分配。各家实际获得多少征地补偿款，由各家的人口数，以及各家1987年持有的工分数决定。
    就这么一条规定，激起了报道所说的“两次村庄风暴”。先是方案公布后，“带着种种疑虑和不满，村民们多次以上访形式向路居镇、江川县政府表达对按工分制分配土地补偿款的反对意见，但无果”；“此后，矛盾趋于激化。在2011年，因上述按工分折算征地补偿受到抵制，在鲭鱼湾被征用土地附近的农田里，一批身着迷彩服的人曾与当地农民发生肢体冲突。”“到了今年2月，冲突再次爆发，”“最紧张时，在鲭鱼湾附近曾驻扎上千警力（一干部称“当时只出动了数百名警力，”并“亲眼目睹有几位村民在镇政府殴打两名民警，把警察打得住了医院。”）
    回到冲突的源头，即征地补偿的两步法。第一步按地补偿，要有纠纷也不难厘清症结所在，无非涉及被征土地的量、质、价，面积丈量可以复核，水田旱地不难区分，补偿标准是高是低，也总可以一议再议。但到集体内部的分配，搬出一个1987年人民公社的工分法，听都不容易听懂，实行起来连猫腻何在也搞不清楚，为什么要绕这么大的一道弯？
    我们还是不要急于拍案大骂当地的官员蠢，因为事出有因。还是细读为上：“为什么采用工分制分配方案，而不是直接套用玉溪市按土地面积补偿的政策？”对此，当地镇政府的一位官员回应：“这主要是考虑到张营村的特殊情况，因为在1987年8月20日之后出生的张营村村民与此时段后嫁入征地村落的女性，都没有工分也没有田地，而这部人在张营村所占的比例很大——在张营村被征地的约2200名村民中占到了51.7%。”
    不妨再听听他的担心：“这种情况下，如果搞一刀切，直接套用市里按亩计算补偿的标准分配补偿款，就会造成严重的不公平，一方面过半数村民拿不到一分钱，另一方面有些违规乱开荒、乱开垦，占了不少地的人却能拿到几百万的补偿。所以我们觉得按工分来分配是经过反复权衡的，是顾全大局，最大化地保障公平。”
    这正是改得半半拉拉的集体土地制度留下的一条长尾巴。讲过的，承包到户的土地仍为集体土地，而“集体”经济的性质就是地缘化的公有制，权利主体不但包括已经生下来的成员，而且包括永远没完没了、将来还可能增加的人口。正是此种经济属性，让“集体成员”有相应的权利诉求——你们前面的成员把土地承包了，我来了，也是成员呐，怎么可以没有地？
    下营村的情况比较夸张，全村一半以上人口是1987年以后新添的，没有参加1987年的土地承包，如果按谁家承包的土地被征就补偿谁家，如何摆得平？读者当记得，我写过成都人借用一种当地麻将叫“血战到底”的，描述集体土地制下产权流转与补偿的困境吧？这里是云南下营村的“血战到底”，谁也不能从此类游戏中轻易抽身。
    对任何游戏规则，都赞成好办，都反对也好办，就怕一部分赞成，另外一部分绝不接受。看来要下营村采用1987年工分法来分配征地补偿的方案，就收到这令人绝望之效。1987年以来的变化，各家各户情况不同，增人多的户有一个利益核算，增人少的户有另外一个核算，张家之得补偿不了李家之失。各位不妨设想一下：要是镇政府宣布废除1987年的工分法，转回来按各家被征土地分配补偿，将会怎么样？我的猜测是，一部分村民满意了，换另一部分村民去上访。
    报道提到了一位三农问题专家对此案的评价：“鉴于中国现存的农村‘分田单干制’遗留了很多历史问题，路居镇的做法是选择回到‘起点公平’模式，可以理解。”不过这位专家接着又表达了如下意思：“近30年前实行的工分制原则，反映不出劳动力和人口的变化，也并不能真正解决当地的冲突和矛盾。但按玉溪按亩计算补偿的标准操作，又将使没有享受到1987年分田政策的人再次被补偿政策排除在外，也不公平。”
    不知道记者的转述是不是准确。我只是质疑这个意见是不是把解决问题的方向整反了？要是把土地产权完全置换为人人享有的“人权”，那下营村征地补偿的办法似乎就应该是把总补偿款除以总人口，然后数清楚各家的人口，按人放发便是。那样一来，土地的所有权、长久不变的承包权、以及正在发育的转让权就统统失效，相应的行为逻辑也失效，因为一旦转向数人头分福利的方向，相应的行为逻辑就会登场。
    还是没有“公平”，因为还有将来增加的人口。无论未来新生的，还是下嫁到下营村的人口，因为没参与此次财富分配的存量，一定会引起未来村民家庭之间财富的不均等。那就等着吧，为了未来的“起点公平”，人们只好在永无宁日的冲突中，等待着诞生永恒公平的土地制度。
    来源: 《经济观察报》2013年6月15日