张立伟：中国楼市“调控无效”的根结

    在中国，引起家庭财富差距过大的，除了正常的市场竞争因素以及权力寻租、国企垄断等不公正的现象之外，最重要的原因是住房，这是体制性腐败的结果，也是中国许多经济与社会问题的根源。
    在计划经济时代，中国人没有私有财产，甚至人自身也属于国家的财产，听从政府的命令而无半点自由。城市家庭的住房都是“公家的”，农民的土地是“集体的”。直到1998年，中国政府取消福利分房制度，实施住房商品化改革。开始承认住房建筑属于私人所有，土地一般有70年的使用权，产权仍归国家。
    住房改革把原先产权属于“公家”的房产，以象征性的价格（即远远低于建筑成本，且不包含土地使用费）卖给了家庭住户，成为个人产权房。这个时期，中国大部分城市可以理解为是“行政机构与国有企事业单位所在地”，只有单位宿舍而无商品房市场。
    后面的故事众所周知，中国城市化大扩张，经济规模跃升为全球第二。在这个过程中，土地和住房扮演了隐秘的创造财富与分配财富的主要杠杆。首先，城市化的扩张需要大量土地，政府以低廉的价格将农民集体土地转变为国有土地，然后以招拍挂的形式高价出售，获取了巨额的差价收益。其次，房地产价格急速膨胀，这即表明体制内的“房改房”市场价值有了数十倍甚至百倍的增长，还意味着政府在出售土地的过程中收益更多：政府通过控制土地供给节奏与面积助涨房价，以抬高地价获利。
    为什么说土地和住房扮演了财富分配的主要杠杆呢？这是因为，失去土地的农民并没有获得合理的补偿，土地收益主要是流向了政府。在房改之后，城市家庭拥有了可以自由支配和转让的住房财产，但在农村地区，耕地与宅基地仍然属于集体所有，他们无权支配这些资产。农民土地财产的不可流动性，使得他们在向城市转移的过程中，必须依靠辛苦的劳动所得购买包含高昂地价的商品房，在资产上首先拉大了与城市居民的距离。
    如果说房改之后，体制内人员和市场部门的就业者一样，都从市场上购买商品房的话，那么，中国家庭财富的差距不会如目前这样大，房价也不会如此的高，最多是初次“房改”时拥有住房的家庭获益。现实是，1998年的房改之后，住房双轨制在体制内仍然隐秘运行至今，从中央部委、央企到各级政府、事业单位、国企等无不如此。它们大多免费得到或者仅缴纳少部分费用获得国有土地，以近乎建筑成本的价格在内部销售，并且拥有产权。这些房产与含有土地使用费的商品房间的差价，在小城市可能有数十万，而在北京这样的大城市可能达数百万元，这些业主通过向市场转让住房，差价收益可能相当于一个城市普通家庭至少10到30年的收入总和！
    单独考察这种住房分配制度，就会发现其秘密。在过去的十年，大部分城市建造了新城，老城区房子大部分由体制内人员所有，建造新城意味着体制内部门向新城转移，并再次给所谓的“干部”提供廉价单位住宅。通常情况下，如果一个人是1998年前参加体制内工作，那么他（她）至少会有新旧两套福利房，如果一个家庭有2名或以上在体制内工作，那意味着有更多的住房。
    在造新城的过程中，体制内各部门和机构争相建房的现象非常普遍，因为他们需要住房升级（至少不低于商品房水平的居住环境），也因为土地在城市化过程中容易分配。单位领导如果建造新的内部房，会利泽全体下属（包含退休人员），受到普遍的支持，这也是安全寻租的好机会，创造了体制内皆大欢喜的局面。
    一般而言，有内部认购资格的人都不会放弃，他们会转让认购权（所谓的“号”），或者到手后转售。在相当多的城市，由于单位大规模自建住宅，冲击了正常的商品房市场，这也是很多三四线城市商品房过剩的重要原因。因为对于体制外的人而言，政府单位住宅安全，社会关系简单，物业服务好，周边公共资源丰富，有巨大的体制性优势和溢价，大量分流了商品市场的需求。
    比较普遍的现象是，体制内老旧的“房改房”在城市化过程中逐渐出售给农民工或其他大学生移民等，考虑到房主获取巨大的增值收益以及购买者赚钱与储蓄的不易，这其中阶层不平等的剥夺感更强。有钱人以高溢价购买新的政府“福利房”，也是国有资产流失到体制内个人的过程。
    在人类的历史上，从来没有像中国的城市化如此急速的现象，也从没有像中国的房价在短时间内增长数倍，从而创造了大量百万或千万资产的家庭。毫无疑问，体制内人员轻松的拥有了这些资产，现在想要购房的普通人，可能辛苦一生都买不起，这种基于房产杠杆的“马太效应”成为中国两极化的重要原因，体制内的人员无疑是中国城市化过程中财富分配的最大赢家。
    房产之所以在分配过程中造成如此大的贫富差距，其杠杆是土地，土地成为中国财富的源泉。尽管中国在法律上规定城市土地属于国家所有，但本质上，既不是“公有”，也非 “私有”，而是“政府所有”。这里的政府不仅指抽象的权力机关，还包括这个体系的所有人。因为政府垄断了土地交易市场，其征收农地后拍卖所得也没有纳入到理论上受人大监督的财政预算里面，而是任由政府支取并决定其用途，这实际上就是城市土地“政府所有”的体现。而政府所有组成人员，在购买住房的时候，免费使用国有土地，形同“在自己的土地上盖房”。
    当然，最能反映土地“政府所有”的，是国民购买的商品房只有70年的土地使用权，这表示国民只是“政府土地的租客”，并且很快就要征收房产税，这是双重付费。这种格局几乎是历史的翻版，1949年后，中国政府将私人土地充公平均分配给农民，但很快又发动人民公社运动收回了土地产权，自此，农民向政府缴纳公粮与税收，其身份相当于农奴。现在的土地制度，则让一代代的城市居民永远成为政府土地的“租客”。
    这种局面就可以解释为何中国的房价“越调越高”。因为，政府是地产业繁荣主要受益者，他们可以出售更多的土地获取自由支配的资本，房价越高地价越贵，政府收益就越多。与此同时，体制内所有人员不承担房价上涨的压力，相反，房价涨得越高，他们内部分配的住房资产增值越多。也就是说，不管是政府机构还是政府公务人员，均在房价上涨中获得好处，这种利益格局下，政府怎么会有诚意去解决中国的房价问题呢？而且解决的结果是土地财产锐减，个人资产缩水，损失自身利益。
    公然违背取消福利分房制度的规定，无偿使用国有土地并由个人占有其增值部分，这涉嫌国有资产流失，也违反法规。为什么在房价过高背景下的“双轨制”没有成为公众攻击的目标呢？因为中国人自然地认为体制享有特权并接受，最好自己也挤入体制内享有这些好处，这可以解释公务员考试的巨大规模。当然，早前很多人能够买得起，或经过全家的努力能够支付首付和按揭，也没有哪个个体甘冒巨大的风险挑战这种不公正的住房制度，尤其这不是个人腐败，而是体制腐败。但是，将“地产商”妖魔化并承担地产乱象的责任也是一种视线转移，政府则以“年年政策调控”的努力掩盖真正的问题，将房价上涨锤炼成了一种刚性而不可抑制的“市场现象”。
    事实上，治理中国房价过高以及地产乱象非常简单。首先，允许农民自由支配耕地而不必经过政府环节，农地直接入市就消灭了所谓的“土地稀有”怪论，地价就不会那么高，房价就不会那么贵，小产权房就是例子。其次，停止体制内新的福利分房制度，让“体制”也承受房价的压力。但是，农地直接入市意味着政府丧失“土地财政”来源，停止福利分房意味着体制内人员要和普通市民一样承担市场价格，政府几乎不可能损害自身特权利益。何况地产业本身就是一根政府榨取农民和城市居民财富的吸管。
    中国很多历史遗留问题，比如医疗、养老等领域，积累起来的改革成本和复杂性较大。因此，改革比较缓慢尚且可以理解。但土地财政与新的福利性分房制度是从本届政府开始和壮大，这是不可推卸的责任。为什么政府公然违背房改政策，享受住房特权？为何血色拆迁如此多而征地补偿制度不完善，不允许农地直接入市政策不改变？为何土地财政不受制约？为什么房价越调越高并成为社会问题？这一系列问题成为中国经济结构失衡、分配不公的根源。在家庭资产领域出现如此巨大的阶级性差距的背景下，仅仅调整工资性收入的分配制度改革却因为体制内的阻力，十年动弹不得，这种“吃相难看”的制度，本届政府理应承担历史的问责。
    与本届政府成立前，已经过大量破冰式改革以及加入世贸组织不同，即将成立的下一届政府不具有同样的幸运。因为土地卖的差不多了，土地财政难以为继，但积累了透支“土地财政”（以土地为杠杆）的大量项目与债务；三四线城市的住房严重过剩与一线城市房价泡沫化并存让调控更加棘手，在通胀或资产下行风险之间难以招架。更令人悲哀的是，在秩序良好的国家，人们获取财富和收入主要靠个人的技术、能力与经验，而在中国是靠投资地产。房价的大幅上涨，吸引了大量个人和各行各业的资金涌入投机，腐败官员也囤积房屋，投机推动了房价上涨又吸引投机者，形成恶性循环，“努力工作不如投机”的现象坏了人心。与此同时，家庭财富两极化现象越来越严重，没有买到房子的年轻人焦虑不安，造成社会分裂，阶层固化，人人痛恨特权与腐败。
    本文草就之后，传来即将谢幕的本届政府推出地产调控政策的消息，其中出售自有住房转让所得差额按20%计征的规定让人震惊。尽管征收资本利得税并无不妥，但目前大幅提高，并不清楚政府要达到什么目的，因为它短期内会冻结二手房交易或抬高二手房交易价格，从而将刚性需求都推到一手市场，助涨新房价格，显然与打压价格的调控目标南辕北辙。市场纷纷嘲讽这项政策并作“戏谑式”解读，比如新政是为保护开发商利益，延续政府的土地财政；还有阴谋论认为，冻结二手房是防止贪官抛售导致资产价格下跌，资本外流制造金融危机，这是货币战的一部分等等。这表明新政策制造了更加混乱的市场预期。
    当然，对差额征收20%的所得税可以抑制增量的投资行为，并且起到“关门打狗”的作用。这项政策理论上的最大“受害”者，正是前文所述的体制内人员，因为他们是中国拥有多套住房的最大群体，其住房原购价与市场价间的差额也最多，考虑到如果全国房产信息即将联网，这一群体抛售套现或转移资产的可能性是很大的，因此，如果对他们征收20%个人所得税，至少会减少国有资产流失。但是，他们能否提供准确的原购房款信息是很可疑的，因为他们就是体制本身。
    此项新政策与此前十年所有的调控政策一样，都回避了上游土地垄断问题，而是不断对下游购房者加码，比如限购、征税、提高信贷门槛等等，现在又“养肥杀猪”，继续扭曲市场，不解决真问题，这种“调控演出”是极其不负责任的。
    如果政府有解决地产乱象的诚意，首先，要打破政府垄断土地供给，允许农地直接入市，并将小产权房转正，这对降低具有价格泡沫的一线城市意义重大；其次，停止一切福利分房行为，尽快实现公务员房产信息公开，他们如果转让内部住房，则要实行和经济适用房一样的转让政策，即先补交土地收益款；其三，自家庭第二套房开始征收房产税，采取递增税率，将存量囤积的投资房逼向市场（二手和租赁），并让增量的投资（投机）房产不再有吸引力。
    但我们有理由怀疑，这些能让房价回归合理水平的措施，均会遭到政府官员的反对而无法实行，因为他们需要土地财政，因为他们拥有的住房最多，因为他们是这个国家的主人。（来源：FT中文网）