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会员注册在中国，本负有监管责任的地方政府是土地违法的主体。我国土地管理是上一级管制下一级，下级政府和个人、单位必须按照上级政府规定的法规和规划执行，否则就是违法。这里的依据是，1986年制定、我国最核心的土地管理大法《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“土地利用总体规划实行分级审批；下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。”
这里暗含两个含义。首先，下一级政府行政机构的土地规划必须经由上一级政府行政机构确定和批准，下级政府如若不按照上级批复的规划用地便是违法。其次，在本级政府用地规划确定的情况下，需要使用土地的单位和个人必须按照法律要求向相应的政府机关申请土地、合理使用土地，如若不按规章执行便是违法。
从这两个方面出发，土地管理工作是否违法便可以从两个角度考虑：一是土地审批、土地规划执行情况，针对对象是当地政府中有土地审批权力的行政部门；二是使用土地过程中土地的单位和个人的行为。
同时需要注意的是，土地违法行为在一项法规中被明确规定下来。2005年8月31日，国土资源部发布了《查处土地违法行为立案标准》（下简称立案标准），明确规定了4种违法土地的类型：1，非法转让土地类；2，非法占地类；3，破坏耕地类；4，非法批地类。
在现实的土地督察中，遇到的主要问题是上述的第一个方面，即审查有土地审批权力的政府行政部门是不是真的在按照土地规划和土地相关法律行事，这就是以往被媒体热议的“土地问责”。
其所依据的法规，《违法土地管理规定行为处分办法》，实际上也是针对《立案标准》第4类违法使用土地的方法，即针对地方政府各类相关行政机关的各种可能的违法土地管理的行为，作出了具体分类和相应的处罚规定。具体有，不按照规划要求的用途批准用地，私自扩大用地指标，擅自批准农用地转用，违法进行土地证书方面的管理，以及在有关土地资金方面违法的规定。
按照2004年10月21日，国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定了建设用地在数量上的分权。《决定》规定：调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方。据此，地方不按照规划私自转用农用地就是违法，但调整原本已经在城市中的国有土地的建筑用地具体用途是被允许的。
从上可知，地方政府违反法律法规适用土地，主要在于将使用土地的权力伸到中央政府的权力中，因各种目的不按照规定“新增”土地使用。其中，也不排除地方政府在盘活存量建设用地时，不按照法律法规而违法。
对此，国土资源部执法监察局局长张新宝如此说到：“一些本该负有监管责任的地方政府却成了土地违法的主体。
据国有资源部督察局的统计，地方政府违法用地具体的做法主要是两种。第一种是在规划计划之外扩大建设用地规模，主要方式是“以租代征”、“农村集体土地流转”的名义，或直接“未批先用”，擅自将农用地转为建设用地。以租代征是指，为了规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。第二种是，压低地价甚至是零地价出让工业用地，擅自扩大工业用地规模。
为了排除低价或零地价出让工业用地的违法事件，国务院于2006年8月31日发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。通知明确指出：国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准；工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和；工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。
中国有着复杂的土地管理行政体系
国土资源部是土地管理最核心的部门，其下属司局在职能上，总体而言交接之处不大。其中，与土地管理有关的主要有以下6个：国家土地监察，规划司，耕地保护司，地籍管理司，土地利用管理司，执法监察局。
规划司管理土地规划；耕地保护司主要涉及有关农民集体所有土地的各方面的管理，包括保护、转用、征收等方面；土地利用管理司主要涉及城乡建设用地和土地市场的管理工作；地籍管理司对土地所有权、使用权进行确认、登记、变革进行调查和管理；执法监察局监察所有类型的国土资源，查处重大土地、矿产违法案件；国家土地督察检查土地违法违规事件，并承担责令限期整改的具体工作，其中，对农用地转用和土地征收审批事项督察也是其重要职责之一。
除了国土资源部，在土地管理中，还有许多其它部委合作，对土地的某一方面进行管理。在牵扯到地方方各级政府时，国土资源部尤其需要与其它相关部委联合开展工作。。
首先是土地的规划，由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，并审查下级土地利用总体规划。
在农民集体所有的土地证书的确认和登记方面，虽然主要是由地籍管理司管理，但在农村集体土地所有权方面，财政部和农业部也需要参入其中。2011年5月16日发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，明确规定：国土资源部会同财政部、农业部成立全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组，办公室设在国土资源部地籍管理司，具体负责推进农村集体土地确权登记发证的日常工作。市（县）政府是农村集体土地登记的法定主体，市（县）成立以政府领导为组长的工作领导小组，国土资源部门承担领导小组的日常工作。
在国有土地储备方面，由于农用地转用、土地征收以及新增建设用地土地有偿使用费等，国土资源部必须和财政部、人民银行共同编制年度土地储备计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等。
在耕地保护方面，各省、自治区、直辖市人民政府对耕地保护是第一责任。为了监督有行政权力的地方政府，国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等几个部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，最后向国务院报告。
另外，有处罚权力的行政机关系统也是土地管理体系中一个重要的构成部分。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。”
在全国有全方位督察土地使用情况的国家土地监察局，并不能直接查处案件。2006年7月13日国务院发布的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》规定，对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理；国家土地督察局不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。
两种土地，两套管理思路
土地是一种比较特殊的财富，在中短期内，总供给是固定的。对此，相对稀缺的土地，它的所有权属性就尤其重要，因为土地的各种规章制度，便是从所有权衍生开去的。这衍生开去的土地权力有土地的规划、审批、储备、使用、转让和监督。但同时，我国又实施严格的土地用途管理制度。因此，这两者的交叉形成了我国土地管理最粗犷的线条。
目前，我国土地所有制形式是1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》（2004.8.28第二次修正）中明确指出的社会主义公有制。具体的所有权归属又分为两种：城市市内的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，农村宅基地、自留地、自留山，属于农民集体所有。
同时，我国实行的是严格的土地用途管理制度。《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
首先是，两种土地在申请不同用途时，行政路径不同。
农民集体所有土地用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册。
其次是，只有国有土地有储备制度，农民集体所有只有征收与否一说。
国有土地的土地储备，由市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门共同编制，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
但是，储备土地并不可以无限制的储备下去。如若一块储备地两年之后还未供应出去，那么就必须抵扣相同数量的农用地转用数量。
再其次，土地用途转变，或土地所有权转变时，只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府有审批权。
2004年10月21日，国务院下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定：农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。其中，涉及到农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。
县级和乡镇土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区。其中，乡镇土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。
中国“双轨制”土地所有制的形成
1951年，全中国大地上进行了一场“土改运动”，政府对每一块土地发放土地所有证。1950年11月25日，中央人民政府内务部颁发的《关于填发土地房产所有证的指示》，其第一条如此说到：
“根据共同纲领第二十七条：“保障农民已得土地的所有权”，及土地改革法第三十条；“土地改革完成后，由人民政府发给、颁发土地证的规定：凡土地改革已经完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有土地，均应一律颁发土地房产所有证。同样，对土地改革后分给地主的土地房屋，也发给所有证。发新证时，应根据土地改革法第三十条之规定，土地制度改革以前的土地契约，一律作废，并予缴销。”
这一“土地证”，被明确地提出是保障农民土地的“所有权”。
不过，随后全社会开始农业合作社的建设，逐渐的把农民土地私有制变成农民集体所有制。
1952年普遍成立了初级农业生产合作社，1956年由初级社普遍转为高级社，1962年又在高级社的基础上成立了人民公社。根据《农业合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》的规定，在农业合作社初级阶段，土地以入股形式参加统一经营，保留农民对土地的私有权，对入社的土地评定产量，根据产量规定土地报酬。转入高级合作社后，把私有土地转为合作社集体所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（即《六十条》）规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”
至此，在我国农村，土地只能集体所有。虽然《六十条》从来只是一个“条例”，而且还只是一个“条例草案”，但它规定的土地所有制一直延续到今天。
需要注意的是，土地改革运动的范围只限于农村。1949年4月25日毛泽东、朱德签署的《中国人民解放军布告》中明确强调：“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。
同时，1954年《宪法》明确规定要保护城市居民的土地所有权。1954年《宪法》规定：“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”以及“资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”，而且，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”
尽管承认城市居民的土地所有权，但中央通过“国家经租”的方式曲线城市土地“国有化”进程。国家经租是指，“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润”。
1956年1月18日，中央于批转了中央书记处第二办公室提出的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。《意见》提出，要对私有房产进行社会主义改造。改造的“总的要求是加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”。
由于丧失自主经营权，房主实际上也丧失了房屋所有权。在1964年9月18日，最高人民法院在《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》中称：“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。因此业主死后，经租房屋不能允许他的家属继承”。
在法律的名义上，城市土地还维持着城市土地私有权。这种名义上的维护，在1982年通过的新的《宪法》中，被明确废止了。因为1982年《宪法》明确规定：“城市的土地属于国家所有”。
不过，“城市的土地属于国家所有”这一条，具体是如何写入1982年宪法的，目前尚无资料说明。写入宪法之后，在当时，也并未引起民众的注意。而到了2008年1月15日颁布的《国务院关于废止部分行政法规的决定》，才正式废除了《城镇个人建造住宅管理办法》这一早就名不副实的法规。
本文作者是上海金融与法律研究院《思想库报告》编辑、研究助理吴华丽。