依法治村如何可能——浙江宁海小微权力清单改革的案例研究

    十八届四中全会将依法治国作为治理现代化的核心。这既为基层治理转型指出了发展的方向,也提出了新的要求。如何将依法治国的理念落实到基层尤其是农村是摆在当前基层治理发展实践中一个紧迫而关键的问题。浙江宁海县委和县政府从群众路线和依法治国的改革理念出发，积极响应并付诸行动，从本地区村民自治民主实践中存在的基本问题着手，积极探索创新，提出了党要管干部和改变原有自上而下人治监管的制度办法，建立了自下而上和自上而下相结合的公开透明、群众广泛参与的制度性解决办法，将涉及村级重大事项和村级事务的权力通过系统的消化清理归纳总结，形成了简便易学、公开透明的36条村级权力运行规范程序，在基层治理实践中摸索出了一整套将村级权力规范化运行的制度改革措施，打开了村级干部权力行使的黑箱，将权力放在村民和公众的监督下阳光运行，既解决了选举后新当选村级干部学习权力行使和村级权力运行的巨大压力，也使得村民和干部真正具有了同等公开透明的权力运行知情权，为治理民主和过程民主提供了制度基础保障。
    背景与问题：村民自治选举和税费改革后的村庄治理困境
    宁海作为经济发达和宗族观念比较严重的地区，选举后村级治理依然面临严峻挑战。村庄治理没有实现根本好转，而且又出现了新的矛盾，治理的总体形势比过去更加复杂。村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个“半拉子民主”。这在宁海选举和选举后村庄治理中表现得极为突出，具体体现在以下几个方面：
    首先是选举民主下的村庄选举过程中的派性争权十分突出。村民自治选举打开了行政村内部的权力争夺和竞争的制度空间，同时并村与行政村变大使得村庄内部集团利益在传统宗族之外还添加了大行政村内部小村之间的竞争，这使得宁海县村民选举呈现出高参与率和高动荡性并存的特征。选举竞争既包括来自农村的“面子”以及身份地位的因素，更重要的是与村干部的权力，以及附着于权力之上切实的经济利益有关，这些经济利益基本上体现在农村事项之中。随着工程招标、三资管理以及惠农政策的执行等带来的巨大利益诱惑，使得村民选举的激烈程度居高不下。竞争则是由村干部所附带的利益驱动的。另一方面，选举成本的增加以及选举非规范化给基层治理带来了非常大的扭曲压力。激烈的竞争将那些“想为村民干事”的村干部挤压出了竞争范围；同时，为了“赎回”竞选成本，村干部贪腐的可能性会更高，这进一步加大了村务治理非规范化的风险。派性和权力寻租形成一种民主买单的恶性循环。村庄选举中的权力纷争使基层村庄的上访和不稳定对基层正常治理与社会管理造成很大的冲击。与此同时，选举后有些村干部对于权力行使缺乏正确的认识，存在传统的皇权思想，一朝权在手，就来把令行。虽然对村干部权力行使已经进行了一定的制度规范，但由于缺乏自下而上的监督和老百姓的广泛参与，缺乏必要的知情权和参与的制度性渠道，无法落到实处，而成为墙上的制度。政策对基层的对接存在着政策黑箱和梗阻，这一方面在于政府职能部门自上而下的责任下放和压力体制下的推卸责任，另一方面也给了基层干部利用权力黑箱进行寻租的制度空间。同时也存在着由于政策本身的复杂和对基层事务不对口造成各说各话，无法实现政策目标，或者在政策实施的最后一公里被选择性执行，被误用错用乱用。
    其次是新村干部履职需要。由于村干部选举更替率大，2013年选举达到50%-60%，选举后新履职村干部多。大量基层村干部的更替率使得如何让他们尽快掌握国家政府政策履行好政务职责，也是当时实施权力清单简化村级行政权力审批，限制和规范村干部权力行使的一项重要考量。如何让新当选的村干部更快地履职，就成了一个非常迫切的问题。来自各个职能部门的政策文件，不仅艰涩难懂甚至是冲突，“村干部根本就看不懂，更别说贯彻执行”；这给具体执行政策的村干部带来了巨大的阻碍。
    第三是新农村建设惠农资金增多，为村干部提供了新的腐败机会。涉农资金和项目逐渐增多，且各“条条”在没有自身执行力量的情形下，最终的项目执行主体仍然是村干部。随着资金的下拨，村干部往往可以利用职务之便贪污受贿等手段中饱私囊，或者违反具体的村级财务管理的有关规定，挪用项目资金。于是，贪污贿赂、违反财经纪律等案例时有发生，且涉案金额较大。
    由此，可以看出选举后村级治理所面临一系列制度困境，选举并没有解决民主治理问题，反而由于权力的集中和行使没有得到有效规范，造成争权、基层腐败和社会不稳定等一系列治理乱象和问题。在此背景下，“36条权力清单”出台，其最直接的目的还是为了满足新当选干部的履职需要，简化行政官僚制度政策文件，以村干部与农民都读得懂的方式实现政府政策有效对接和兑现。解决了政策实施的最后一公里问题，消除了干部与群众之间的信息不对称，对村干部履职和权力行使进行了有效的制度化规范。
    

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