发达国家城市土地产权制度研究

    
    当前，对于发达国家的城市来说，土地作为稀缺资源，越来越显得更加珍贵，我国作为一个人口众多的国家，在这一方面也显得尤为突出。因此，全面了解和研究发达国家的城市土地产权制度，对于促进我国在新型城镇化进程中进一步深化土地制度改革，加强城市土地产权制度的优化具有一定的借鉴意义，同时，对我国城市土地资源的科学规范管理和推动国家治理现代化将起到积极的作用。
    城市土地的特性及其功能与布局
    城市土地是指城市区域范围内的陆地和水域及其地上、地下空间的总和。城市土地具有三个层次：一是城市建成区内的用地；二是城市规划区内未建成区内的土地；三是城市行政辖区内的全部土地。城市土地是城市生产力的重要组成要素，是城市社会经济活动最基本的物质资料。
    （一）城市土地的特性。城市土地的特性，可以从自然特性和经济特性两个方面进行界定。
    城市土地的自然特性表现在三个方面：一是地理位置的固定性。城市土地既是大自然的造化物，也是人类活动的结果，它具有固定的位置。城市规划区和建成区的土地面积是既定的，它不可能无限供给。城市土地的地理位置既不能互换也不能搬动，既不能凭空创造也不会无故消失，因此，人们经常将城市地产称为不动产。二是土地适用的差异性。城市不同地段的土地在地质、地貌、水文、植被等方面存在差异性。城市不同地段的土地条件和承载能力不同，土地适用性存在很大差别。尽管依靠人工力量可以在一定程度上缩小城市土地的自然差别，但这需要追加一定的投资。而且，不论科学技术和交通运输条件如何改善，土地位置的差异是不可能完全消失的。三是土地利用的耐久性。普通生产和生活资料都会在使用中因损耗而逐渐丧失其使用价值。然而土地具有永不消失性，能够永续为人类所利用。土地资源只要处理得当，一次投资能够连续带来收益。
    城市土地的经济特性体现以下四个方面：一是土地供给的稀缺性。城市土地的总面积是既定和有限的。它制约了城市土地的总供给。随着城市人口的不断增加和经济社会的发展，对城市土地的需求越来越大。土地的有限性不仅是指土地总量恒定不变，而且是指在某一地区用于某种特定用途的土地数量是有限的。增加某种用途的用地，就必然减少其他用途的用地。永远无法满足所有的需求。城市规模越大，土地供需缺口往往也越扩大。城市商业中心地段之所以“寸土寸金”，正是由于土地资源具有稀缺性。二是土地价值的区位效益性。经济活动的不同地理位置通常称为区位。在农业用地中，距离市场位置的远近是形成级差地租的原因之一，也是决定农业土地价格的重要因素。城市土地的区位更是土地价格的决定性因素，不同的交通运输条件、距离市场的远近，对土地效益具有决定性影响。不同区位土地的经济投入，会产生不同的经济回报。三是边际效益的递减性。边际效益递减性是指当其他生产要素投入量不变时，某种生产要素的投入量超过一定限度后，其边际效益会随投入量的增加而递减。对城市土地的连续追加投资超过一定限度后，单位面积投资增量所获收益就会下降。因此，过度开发土地不仅会对环境造成破坏，在经济上也是不合算的。四是土地价值的资本性。城市土地作为不动产，不仅具有经济价值和交换价值，而且具有保值增值性。城市土地可能产生的收益水平，决定了土地的市场价格水平。地块上的经营收益越高，地块的市场价值也越高。
    （二）城市土地的功能设置。一般情况下，按城市土地在城市经济活动中的功能设置，即按土地的用途职能可以划分为以下十个方面。
    一是工业用地。指用于工业生产方面的用地，往往是城市中最主要的功能用地。包括工厂厂区的生产用地，附属的动力设施、仓库、厂内铁路专用线用地，劳动保护与防护地带用地，厂内行政办公用地，污水处理用地等。
    二是商业用地。包括各种商店、商场、购物中心、超级市场、菜市场及个体商贩用地，还有大量附属在居住小区中的商业用地。
    三是服务业用地。包括金融、保险、邮电、信息、咨询、法律等单位用地。
    四是交通运输用地。包括城市的铁路、公路、公交干线用地以及设在城市的各场站、民用机场、港口、码头用地及其附属设施、货物堆放、停车用地等，主要是指城市内外的交通设施的用地。
    五是文教、科技卫生用地。包括学校、学术科研机构、医院、文化体育中心及其管理部门用地。
    六是行政机构用地。包括政府部门、社会团体用地。
    七是居住用地。包括住房小区内的街坊道路、绿化用地。
    八是园林、娱乐用地。包括公园、游乐园、休闲场所、娱乐中心、绿化带、植物园、苗圃等用地。
    九是风景游览用地。包括设在城市的风景点、自然保护区、文物保护区、纪念馆等用地。
    十是特殊用地。包括设在城市的军事设防用地、监狱、垃圾堆放及处理场、公墓、火葬场等用地。
    （三）城市土地使用的空间结构。城市土地使用的空间结构，是不同土地使用者在土地成本和区位成本之间进行权衡的结果。城市土地使用空间布局主要分同心圆、放射形和多中心三种模式。
    从城市中心到边缘，土地成本递减，而交通成本递增。城市的不同功能活动对土地空间位置的依赖程度不同。高档零售商业为了得到城市核心区用地，往往愿意支付最高的租金；办公场所和事务所需要邻近核心区，以便获得市中心的种种便利，它们可以通过提高建筑容积来集约用地，以抵消高额地租的压力；普通住户、工业企业和零售企业对城市中心区的依赖相对较小，在土地租金压力下，它们趋向于在城市外围选址。这种根据区位的经济机会和收益水平不同而确定的地租级差，对城市土地使用的空间布局产生直接影响。
    城市土地使用空间布局主要存在三种模式：
    一是同心圆模式。这类城市的不同用途土地围绕着单一核心，有规则地向外扩展成为圆形区域。其核心区域被称为中心商务区。中心商务区是城市商业、办公及零售商店的集中地；围绕着中心商务区的通常是不同收入阶层构成的环形居住区。随着城市发展而产生的土地使用需求，将迫使环形区域不断向外扩张。
    二是放射形模式。放射形模式是同心圆模式受到交通线的作用而形成的沿着交通线向外延伸的土地使用格局。它在同心圆的基础上，形成了沿铁路、公路和河流的放射扇形模式。扇形城市是企业和个人自由决策的产物。企业根据对土地区位的依赖程度选择地址，实行一定程度的集聚经营。在放射扇形布局中，高收入居民选择在较好的放射形通道两侧居住，低收入居民集中在城市放射线中间地带，以及工厂和仓库周围居住。
    三是多中心模式。随着城市用地、人口和经济规模的扩大，许多大城市不是只有一个核心，而是存在多个相对分离的中心。其中，有一个中心在规模和重要性上具有较大优势，其他中心处于亚中心或副中心的地位。多中心格局并不排斥同心圆模式的存在，城市内的多个副中心都可能具有同心圆模式的特征。
    发达国家的土地产权制度
    英国古典经济学家威廉·配第曾有名言“土地是财富之母”，美国石油大王洛克菲勒也曾经发出“美国的主要财富都来源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。
    土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，由于国情及历史原因，世界各国的土地产权制度不尽相同。国外的产权形式主要分为两种：一是永久业权，另一种为租借权。永久业权是指当购买一套别墅时，在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者，无使用及租用年限限定；如购买的是一套公寓，业主所购买的不仅仅是此项物业，还包括此房产所占这块土地上1／N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出据报告，并由政府房产局颁发产权证。
    土地租借权又分为两种：一种是有年限的租借权，土地契约中明确表明租借期限，每年租金多少，及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权，此形式多发生在土地位置相当罕有地块上，原有的大业主希望卖了土地后，以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均须依租约付一定的土地租金，从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。
    （一）历史悠久，体系完整的英国土地产权制度
    英国作为一个具有悠久历史的国家，其土地产权制度的建立，具有绵长而又久远的年代的积淀，在英联邦国家和地区，全部的土地从法律上都归英王或国家所有，英王则是唯一的土地所有人。个人、企业和各种机构团体只能仅拥有土地的使用权。英联邦国家和地区的土地虽然在法律上都属于英王（国家）所有，但拥有永业权的土地持有人实际上可以视同为该土地的拥有者。因此，英国是一个土地私有制国家，绝大部分土地为私人或法人所有，政府和公共部门所有的土地仅占很小的一部分。
    在英国的法律中，土地保有权的拥有者被称之为土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地权利的总和，叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权，即为永业权，主要有三类。即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定，在他人土地上居住或使用12年，土地视为使用者保有。另一种是租用保有地产权。也称为租业权，它是有一定期限的地产权，大部分依协议而产生。租用保有权分为125年、40年、20年、10年不等，并通过合同或协议确定土地权利和内容。而且在租赁的期限内，确定的土地权利和内容不能随意去更改，自由保有权人不能随意被外界干涉。最重要的租借地产权是有期限的地产权和定期地产权。
    尽管英国实行土地私有制，但因公共利益需要，如基础设施建设等，可通过行使强制购买权来征用土地。享有这项权力的主要有政府及公共服务管理等机构，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市发展公司，以及自来水和电力公司等。而公共利益范畴的用地则由议会决定，并以法律形式加以确定。征地机构在取得强制征用权后须经过一系列严格的步骤并对被征地人做出最合理的补偿。被征地人如对公开质询的结果仍有异议，还可向最高法院上诉，对于收入在一定范围内的被征地人，还可在法律费用方面获得经济资助。英国复杂的土地强制购买程序保证了强制购买权的慎重使用，土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益，完备的争议解决机制有效地缓解了征地纠纷的升级和蔓延。
    在英国土地权利受法律保护且可以自由交易，然而，土地所有者并不能随意对土地进行开发，这一限制通过土地用途管制来实现。1947年《城乡规划法》规定一切土地的发展权，即变更土地用途的权利归国家所有。这项法律实质上实行“土地发展权国有化”。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。
    英国的房屋购买者须缴纳印花税，2008年9月初，英国政府为拯救低迷的楼市，大手笔启用了一份涉及近百亿英镑的财政援助计划。该计划的重要组成部分便是印花税假期政策，即政府对价格在17.5万英镑以下的住房交易停征印花税1年。而根据英国此前的印花税政策，房屋成交价在12.5万—25万英镑的，印花税税率为1%；房屋成交价在25万—50万英镑的，印花税税率为3%；房屋成交价在50万英镑以上的，印花税税率为4%。
    （二）以土地私有化为主体的美国土地产权制度
    美国国土面积中私人所有的土地占58％，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32％，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10％。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。
    土地私有制是由欧洲移民引进美国的，美国有全世界最自由的土地制度，土地所有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物大小、形状等），这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征用与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权，开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担，开发商仅需提供宅基地内的建设费用，取得私有土地权与开发权的代价不高，使得大笔资金注入土地投机与开发，土地供应量大且地价低。
    在征地方面，世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政赔偿制度，形成各自不同的“适当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。美国是按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现了对私有财产利益的保护。
    美国征用土地主要分两种形式。第一种是督察权，指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。督察权包括土地区划、建筑和健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。督察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限，并受相关法律严格制约。第二种是有偿征用，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国联邦宪法第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件：正当的法律程序、公平补偿以及公共使用。在有偿征用中，同样有相当严格的步骤需要遵守。
    美国地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。土地买卖价格，则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计，完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议，并完成交易。
    （三）其他国家的土地产权制度
    当代世界绝大部分国家（地区）都是实行土地私有。其中有代表性的是大陆法系和英美法系，这两大法系影响最大。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士，以及他们曾经的殖民地国家等，大陆法系等诸资本主义国家土地所有制的特点是：土地的私人所有一般占主要成份，私有土地的价值量一般占各国（地区）全部土地资产价值的绝大部分；私有土地虽受政府调节，但主要以市场机制配置；国有（政府所有）、公有和私有土地处在动态变化中。在英美法系国家，诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区，土地所有权则和英国类似。
    在新加坡，建屋发展局可以无偿得到政府划拨的土地，而私人房地产开发商则必须通过土地批租，有偿获得土地使用权。政府通过这种方式在一定程度上照顾了中、低收入者的利益，防止地产炒作。对居民购买组屋次数做出严格限定，居民购买组屋后一定年限内不得整房出租，组屋在购买后5年之内不得转让，也不能用于商业性经营，否则将受到法律严惩。此外，新加坡已开始征收房产税，按照规定，业主出售购买不足1年的房屋，要缴纳高额房产税。
    在澳洲，购房者必须先行向澳洲政府购买地皮，也就是说，只有在取得土地证之后，才能进行下一个程序也就是房产开发。国外所谓开发商在严格意义上说更像是建造商，它们负责帮购房者设计、施工，并向政府部门报批。如在墨尔本购房，则需要缴纳的税费项目有土地印花税、房产印花税、银行评估费、保险费、律师费等，收取标准约为总房价的6%。此外，售出房产时也会产生税费，主要征收的是增值税，如澳洲最高会按增值部分的45%来征收。
    前苏联与东欧国家土地所有制发展历程是：在传统计划经济体制时期，土地全部为国有（全民所有）或公有（集体所有），并且国有和公有土地均无偿无期限地提供给用地单位和个人使用；在改革时期，土地尽管名义上仍为国有或公有，但强调土地占有和使用制度的变革，土地使用制向市场化迈进；在全面实行市场经济体制后，土地制度以建立私有制为主。
    总之，世界各国的土地管理制度既有相同之处，又有许多区别，但多数发达国家在城市土地产权制度方面均体现了自身的特点，从发达国家城市的土地产权制度的建立到历经多年的实践检验，不难看出，各国的制度建立都具有其科学性和合理性。我国的城市土地产权制度改革也必须顺应时代的需求，进一步完善和优化，进而，逐渐建立符合我国国情的城市土地产权制度。（参考文献略）