创新农村宅基地退出机制——推进浙江省农村宅基地流转退出的十点对策建议

    党的十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，我省义乌等15个县（市、区）列入全国农村宅基地制度改革试点，围绕构建“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的制度体系，深入开展探索实践。
    最近，浙江省政府参事室调研组围绕进一步完善农村宅基地用益物权、建立有偿退出机制，从而释放农村沉睡资产、增加农民财产性收入、优化城乡土地资源配置、推进城乡一体化发展这个主题，对省内外若干地方在宅基地制度改革，特别是建立完善退出流转机制方面的探索实践，进行了深入调研。
    省内外试点地区的探索实践
    调研表明，近年来，重庆、广东、江苏、四川、安徽等地相继制定了集体建设用地和宅基地流转的办法，以试点的方式推动宅基地制度改革。从推动力量和方式看，大致有四种：一是政府主导型，如江苏无锡的“双置换”、浙江嘉兴的“两分两换”；二是村民自发型，如四川郫县的“五自”模式；三是企业推动型，如湖北钟祥市的宅基地置换项目；四是市场配置型，如重庆地票模式。
    择要来说，这些地方的创新做法主要有：嘉兴通过“分与换”推进集中居住；义乌推进新社区集聚和探索“集地券”制度；江西余江积极探索有偿使用和退出机制；成都以统筹城乡综合改革推进农村产权流转；重庆实行地票制度，为农民自愿有偿退出宅基地开辟了制度通道。
    创新宅基地退出机制要着力把握几个关键
    要以赋予宅基地更多权能为基本取向。现行宅基地权能的规定，包括占有、使用、转让、出租等，但所有权能的实现都限制在本集体经济组织成员范畴内。在市场化和城市化深入发展的条件下，过度限制宅基地的流转交易范围，违背了物尽其用原则，不利于土地资源效益发挥，一定程度上限制了农民的财产权利，固化城乡二元结构。特别在经济发达地区，宅基地的保障功能有所弱化，资产功能不断凸显，隐形非法交易不同程度存在。应当顺势而为，因地制宜推进改革，最根本的是要正确处理好宅基地的福利性与财产性、保障功能与资产功能的关系，核心是赋予宅基地更多的权能，这是推进宅基地制度改革的关键。
    要以维护和发展农民土地权益为引领。调研中了解到，农民对宅基地较为典型的诉求，主要有三：一是有一处安身之所，希望通过改革改善生活居住条件；二是有一份稳定的财产性收入，希望通过改革将沉睡的死资产盘成活资本；三是有一本能保障权利的不动产权证，使自己的农村住房拥有完全产权，在遇到资金困难时可以随时抵押融资。开展宅基地制度改革，就是要以实现好、维护好、发展好农民土地权益为指引，保障宅基地权利，完善宅基地权能，使农民群众在这项改革中增添获得感。
    要探索宅基地权益保障的多种实现形式。“一户一宅”的保障模式是不可持续的，要鼓励有条件的地方积极推行公寓高层、联排多层、货币化安置等户有所居的多种实现形式，鼓励通过建设农民保障房等形式将农民纳入住房保障体系。要通过改革宅基地取得、权利和管理制度，实现从“一户一宅”向“户有所居”、从永久无偿向有期有偿、从无流转向有流转转变，引导农村人口向城镇集聚、要素资源向城镇集中、产业重点向城镇集合。
    要统筹协调农村各项综合配套改革。宅基地的流转退出与取得、有偿使用、规划管理等相互关联，与农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农民住房财产权抵押担保相辅相成，与户籍制度改革、农村综合改革、新型城镇化推进互为因果，要统筹协调，总体设计，增强改革的系统性、关联性和耦合性，形成改革合力。

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