坚持以农民利益为中心 稳步推进农村土地“三权分置”

    深化农村土地制度改革，要让广大农民共同分享土地制度改革的红利，充分调动农民参与积极性。推进农村土地“三权分置”，要坚持以农民利益为中心，从制度保障、规则约束和实践统筹三个层次着手，合理解决由农村社会保障体系、行政推进及过度追求放活经营权带来的新问题。
    2016年8月30日，中央深改组第二十七次会议审议通过《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）。《意见》表明，农村土地制度改革的方向是“三权分置”，重点是放活土地经营权，并明确要保障土地经营者有稳定的经营预期。“三权分置”可有效提高农业生产效率，但在实际推行中应注意防范或解决以下难题：因农村社会保障体系不完善而影响流转效果，因行政推进而不能完全兼顾农民自身意愿，因过度强调放活经营权及稳定经营预期，而弱化农民集体收益分配权。深化农村土地制度改革，要让广大农民共同分享土地制度改革的红利，充分调动农民参与积极性。推进农村土地“三权分置”，要坚持以农民利益为中心，从制度保障、规则约束和实践统筹三个层次着手，合理解决由农村社会保障体系、行政推进及过度追求放活经营权带来的新问题。
    做好兜底工作
    通过完善农村居民基本社会保障体系、建立流转农户救助制度、加强流转农户城市生活保障等举措，从制度层面保障农民利益不因“三权分置”而受损，调动农民土地经营权流转的积极性。（1）进一步提高农村居民基本社会保障待遇水平，制定合理的基础养老金增长机制，提高农民大病医疗报销比例。加大对低保户、五保户等土地收益依赖性强的家庭财政补贴力度，削弱土地对于农民的社会保障功能，消除农民土地流转的后顾之忧。（2）建立流转农户救助制度，划拨专项救济资金，为土地经营权流转的农民提供短期困难救助；为有劳动能力的流转农民提供免费的、有针对性的就业技能培训，增强其就业能力。鼓励有能力的流转农民进城创业，专门制定相应的创业指导、税费减免等创业扶持政策。（3）加强社会融合，打破户籍身份限制，促进经营权流转农民的市民化，建立相应的社会保障机制，从制度上保障流转农民在城镇享受同等社会保障待遇。设立专项教育基金，为流转农民子女接受高中、高专及更高层次教育提供支持补助，降低其受教育成本。出台相应政策，推动安居工程惠及流转农户，促进流转农民在城镇就业、定居。
    保证“依法、自愿、有偿”
    制度变革要循序渐进，须从规则上保证推进过程的“依法、自愿、有偿”，积极示范、引导，不搞强迫命令，保证农民的合法正当利益不受侵害。（1）遵循 “依法”原则，须完善《农村土地承包法》，进一步明确界定农村土地所有权、承包权和经营权三者之间的不同内涵及其在实践中的不同表现。加强新《农村土地承包法》的普及工作，加大宣传力度，最大程度上使农民明白“三权分置”的优势及土地经营流转的益处。在土地经营权流转方面，要合理制定“流转”程序，推广合同制度，促进经营权流转的规范化。（2）遵循“自愿” 原则，须在农民清楚集体成员身份转换条件、承包权享有标准和经营权流转损益的基础上进行，以减少信息不充分造成的误判，保证其选择后带来的损益是“自愿”流转的结果。将选择权留给有权选择是否留在村集体内、是否放弃承包权、是否流转经营权的农民，由农民根据自身条件进行选择，而不是行政命令式代替农民选择。此外，需加强土地经营流转信息统计系统和流转交易平台建设，为自愿流转的农民提供合法的、更多更好的流转渠道。（3）遵循“有偿”原则，这既是农民选择放弃承包权或流转经营权的补偿，也是其集体收益分配权的重要体现。相应的补偿办法应在统一规定的基础上，根据当地情况进行调整，对放弃承包权、流转经营权的不同情况采取不同的补偿办法，具体补偿的核算办法应保证公平、公正、公开。补偿办法应“依法”“自愿”，不应迫使农民选择脱离村集体或放弃承包权，正视心存疑虑的农民不敢进城、担心进城后丧失具有就业功能和社会保障功能之农地的问题。
    平衡效率与公平
    土地经营权的放活及经营预期的长期稳定体现“效率”要求，维护农民集体收益分配权则是社会“公平”的需要，推进农村土地“三权分置”，要在具体操作上设计出一套合理的平衡农民集体收益分配权与经营关系长期稳定的可行性方案，切实维护农民利益。（1）承包期内继续执行“增人不增地，减人不减地”的土地分配管理办法，依据确定的土地承包关系,订立土地承包合同，并将土地承包经营权证发放到户，依法保障农户承包经营权益。要在“大稳定”的前提下，严格执行土地权益分配的“小调整”，加强对农村土地承包经营权证书的管理，及时做好农村土地承包经营权证的登记、发放、备案、变更等工作。（2）更加注重承包期内农民集体收益分配权的“小调整”，对集体内由于家庭成员数量变动引起的家庭土地承包权份额的变化，做好登记、调整工作。承包期内“小调整”宜采用“默认流转”的方式进行，即以权证变更的方式调整土地承包权，但以“有偿租赁”的形式保留其土地经营权。（3）对承包期内“小调整”的“默认流转”，具体以村集体为“媒介”进行，即“减地”的原承包方向村集体“有偿租赁”原承包但应减的土地份额，再由集体向“增人”的新承包方支付相应补偿，以暂时不进行土地经营权的交接。建立专门的土地承包经营权证管理中心，对由于集体成员数量变化而引起的家庭承包权份额的变化进行管理，采用“托管—流转”方式进行，即先保证现有成员的家庭承包土地的经营权，对放弃承包权的土地，由集体承包、集中流转。
    “三权分置”，维护集体所有权、保证家庭承包权、放活农户经营权，体现了当下绝大多数农村居民非农就业、进城创收的基本需求。推进农村土地“三权分置”，是继“两权分离”家庭承包制后，农村土地制度改革中又一重大发展与创新。这既满足了农户对于土地权益的渴求，又维护了农村土地的集体所有权性质，还顺应了农业生产效率提升的发展趋势，能够最大限度地促进农户安居乐业、农村和谐稳定和农业基础稳固，符合农民根本利益诉求。
    （作者单位：湘潭大学商学院）