张波：统筹协调京津冀跨域城乡发展

    《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，京津冀首要功能定位就是“以首都为核心的世界级城市群”，城市群范围包括北京、天津和河北。目前来看，北京、天津两市经过区划调整已成为两大都市区，而未来京津冀地区的广大农村地域、农村居民点和农业生产区绝大部分将位于河北省。与此同时，河北省内还会有与京津两大都市区梯次衔接、功能配套的大中小城市和小城镇；在河北省域范围内，城乡关系特征将最为明显。当然，京津冀作为一个整体的城市群，协调处理好城市与农村关系，需要站在区域发展全局的视角，由三方共同配合方能实现。
    京津冀城乡关系是指将京津冀两市一省作为一个整体来看区域内城镇与农村、发达与落后的关系。从京津冀发展实际看，这一关系主要有如下几层含义。一是两市一省各自行政区域内城乡关系。京津冀作为三个省级行政区域，其各自内部都分布有城市地区和农村地区，有城镇人口和农村人口，都需要推进城乡统筹发展，实现城乡发展一体化。二是京津冀城市群城乡关系。京津冀城乡体系未来将逐步突破行政藩篱，作为一个统一的城市群，其内部会形成大中小城市和农村社区的城乡空间布局，城乡关系突出表现为城镇体系和村庄布局体系的衔接。三是京津冀地区广义城乡关系。按照经济社会发展规律和一般理论，区域城乡关系实际表现为发达地区与落后地区的差距变化。具体到京津冀区域来看，广义的城乡关系主要是指京津两大都市区作为发达地区和高度城市化地区，同河北省作为较落后地区和低度城市化地区的发展差距和变化。
    城乡空间布局有待进一步优化
    近年来，京津冀地区区域合作进一步深化，取得了显著成效。与此同时，我们也应当清醒认识到，当前京津冀地区城乡、区域发展差距依然较大，协调发展的目标任务依然十分艰巨。
    首先，城乡收入差距依然较大。城乡收入是表征城乡关系最直接的指标，经济发展水平越高，城乡收入比越低，城乡协调发展水平越高。一般认为，城乡收入比达1.4:1，则城乡关系达最优状态。河北省城镇居民人均可支配收入分别约相当于京津的54.99%和76.62%，农村居民人均纯收入分别约相当于京津的50.36%和59.86%。从京津冀大区域城乡差距来看，河北省农村居民人均纯收入分别相当于京津城镇居民人均可支配收入的23%和32%，城乡收入比达4.3:1和3.1:1。由此可见，京津冀城乡不协调最突出的表现是京津发达的城市与河北落后的农村之间的差距。
    其次，城乡空间布局有待进一步优化。京津冀城市群现有33个设市城市，包括2个人口在1000万以上的超大城市，2个人口在300万—500万的Ⅰ型大城市、4个人口在100万—300万的Ⅱ型大城市、5个人口在50万—100万的中等城市、8个人口在20万—50万的Ⅰ型小城市、12个人口在20万以下的Ⅱ型小城市。与其面积相当、人口相当的长三角城市群现有64个设市城市，包括1个超大城市、1个特大城市、3个Ⅰ型大城市、10个Ⅱ型大城市、7个中等城市、34个Ⅰ型小城市和8个Ⅱ型小城市。横向比较看，京津冀城市群内部城镇结构等级明显低于长三角城市群，突出表现为Ⅱ型大城市数量和I型小城市数量明显偏少，特别是I型小城市数量仅相当于后者的1/4。长三角城市群现有的I型小城市按原标准划分均属于中等城市，未来绝大部分会发展成为新标准50万人口规模以上的中等城市，而京津冀城市群I型小城市数量过少，中等城市数量短时间内增长空间有限，以县城为主体的20万人口以下小城市数量过多。再进一步分析，京津冀城市群除京津两个都市区外，其他所有城市都布局在河北省。因此，可以说，京津冀城市群内部城镇结构等级与长三角城市群的差距，就差在了河北。当前河北省城镇体系整体规模层级依然偏低，大城市数量不足、辐射带动能力弱、区域次中心城市空白，中等城市数量少、后备动力不足，小城市过多、过散，与京津两大都市区存在“断崖”式差距，无法实现与京津的梯次衔接、功能互补。
    构建多中心城镇网络
    优化京津冀地区城乡关系，实现统筹发展和一体化发展，应当立足区域经济一体化视角，处理好城市和农村、发达和落后这两对突出矛盾，解决区域发展失衡问题，加快区域协调步伐。
    一是构建多中心城镇网络。京津冀协同发展的根本目的是解决北京“大城市病”问题，破解北京城市功能难以承载众多人口聚集的问题。多中心城镇网络能够改变以往在政策上支持和放任特大城市、高行政级别城市快速聚集发展的传统模式，兼顾效率与公平，实现大、中、小城市和农村地区的共同繁荣，促进包容性发展，这是京津冀城市群建设的必然选择。按照《京津冀协同发展规划纲要》提出的“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局，应进一步明确各级各类城镇发展的重点和方向，尽快形成核心城市—中心城市—次中心城市—节点城市—中小城市和小城镇—美丽乡村的现代城镇体系。结合空间布局调整，统筹调控大城市特别是超大城市人口总量，引导人口有序流动，稳步推进农业转移人口市民化，坚持走“以人为本”的新型城镇化和城乡统筹发展的新路子。
    二是加大跨域城乡统筹发展力度。京津两个大都市区跨越了工业化中期阶段，已进入到了工业化后期发展阶段，城市反哺农村、工业支持农业的能力已完全具备，而河北省仍处于工业化中期发展阶段，城乡统筹发展能力明显不足。为此，京津冀三地要在做好自身城乡统筹发展工作的基础上，加强京津两市对河北省的横向支持和反哺，弥补河北省城乡统筹发展短板，提升京津冀地区区域一体化和城乡一体化发展水平。建立跨区域的统筹城乡发展的协调机制，不仅可以帮助河北实现经济起飞与发展，也有利于京津发展环境的改善与都市圈整体竞争力的提升。虽然跨区统筹较区域内城乡统筹将面临更多的困难与制度障碍，但只要三地积极实施制度创新，主动担负起相应的职责，加大对农业和农村的扶持力度，京津冀都市圈城乡一体、各城市协调发展的良好局面就会形成。
    （作者单位：河北省社会科学院城乡发展研究中心）