范恒山：一体联动： 粤港澳大湾区城市群发展的关键

    粤港澳大湾区建设被写入党的十九大报告。中央经济工作会议也明确提出，要科学规划粤港澳大湾区建设。这表明粤港澳大湾区的规划建设已提到国家议事日程。这一区域面积广阔、人口众多、综合条件优越，将其打造成全球最具创新创造活力的世界级城市群具有十分重要的意义。
    粤港澳大湾区之所以能够快速发展，根本原因在于其以地理和资源等因素支撑带来的便利性、集聚性、开放性，进而形成的创新性、开拓性和超级配置力。开放合作，是湾区的特质和优势，也是湾区得以跨越发展的关键。
    但粤港澳大湾区也具有特殊性：三地实行不同的社会制度、采用不同的法律体系、分属不同的关税区，且地区间、城市间发展很不平衡，这使得湾区各行政区、各城市间的合作不仅存在经济上的阻隔，而且还存在社会、法律制度上的阻隔。实践表明，这一地区存在的主要问题，是区域协调性不够强，不仅存在同质竞争，也存在着市场分割、行政封锁和各自为政的现象，三地合作方面实质性进展还不够显著，一体化进程总体缓慢。
    建设粤港澳大湾区的关键，在于协调联动、一体发展，超越各自经济利益诉求和特有的社会、法律制度等区别，通过深化合作形成一体联动的格局，这不仅应当成为制定粤港澳大湾区规划的核心所在，也必然成为粤港澳大湾区建设发展的保障所在。
    实现粤港澳大湾区各地区各城市一体联动，需要在以下几方面下功夫。
    第一，要树立平等意识，这是深化合作，实行一体联动的思想基础。粤港澳大湾区必须基于一个利益共同体来建设，否则，就难以达到预期的目标。大湾区各行政区、各城市间应当秉持合作互动的思想，坚持平等相处、共同协商、权责一致、互利共赢的原则。只有平等合作换来机遇与帮助，才能够实现一体发展共同提升。但平等合作，不等于在资源配置上搞平均主义，也不等于各个地区和城市在大湾区建设中具有同等重要的位势、发挥同样的作用。
    第二，要坚持一体规划，这是协调发展、一体发展的行动依据和指南。粤港澳大湾区规划的视角应是一体发展、共同提升；规划的基点和路径应是合作联动。要基于大湾区发展的目标要求，即形成全球最具活力和创新力的发展高地的要求，充分考虑现实基础和发展潜力，来统筹空间布局和体制创新。同时，基于开放合作、一体联动，对基础设施建设、产业体系优化、城乡融合发展、公共服务提升、生态环境保护、营商环境改善等经济社会发展主要领域做出整体安排，并在合作联动原则基础上，制定各领域发展的专项规划。有一点需要强调的是，过去对粤港澳大湾区一些城市特别是几个主体城市有一些重要定位。这些定位一般都考虑了其历史基础和比较优势，是经过慎重研究的，在总体上看是合适的。除某些需要在一体发展的视角下进行提升和调整外，在新形成的大湾区城市群发展规划中都应予以重视和肯定，并且规划的相关安排应有利于促进这些定位的实现和提升。
    第三，要制定行为守则，这是一体联动的重要保障。在目前粤港澳大湾区难以形成统一的法规约束的情况下，应通过具有约束力的、类法律的行为准则规范各方的行为。在决策层面，应基于大局发展和一体联动的要求，共同协商制定各行政区、各城市进行重大决策和实施重要行政举措必须遵守的准则，并依据形势发展适时加以完善充实；在操作层面，应在逐项梳理的基础上实行负面清单管理，对各领域的具体行为进行严格约束。与此同时，要明确违反行为守则所应承担的责任及代价。
    第四，要建立协调机制，这是推进一体联动的组织支撑。应探索建立多层次的协调机制，全覆盖解决粤港澳大湾区一体化发展中的矛盾与问题。建立高层次的领导机构，研究落实大湾区建设中涉及中央事权和协调解决一体联动中三地存在较大分歧的重大事项；建立由三地政府行政首长参加的推进机制，研究解决大湾区建设中涉及三地利益或需要协同共建的重要事项；相应建立日常工作机制和专项工作小组，负责梳理总体层面和专门领域、重点工程一体联动存在的具体问题，研究提出解决的具体方案。权威高效的协调机制与严肃规范的行为守则，将形成静动两重系统，保障大湾区一体化进程顺利推进、合作联动有效展开。
    第五，要共建合作园区，这是实行一体联动的重要途径。应以发挥比较优势或弥补各自短板为导引，以产业合作为主体，以探索新机制、运用新技术、形成新模式、引领新业态为核心，合作共建有一定规模的各类园区。应全面深入总结前海、横琴、南沙等合作区域或新区的实践经验，进一步提高集约化程度和创新水平，适时拓展地域空间，在更广地域推进一体联动，为整体推开积累经验。
    第六，要探索通行体制，形成联接三地的体制通道。考虑到粤港澳大湾区一国两制三个关税区三套法律体系等实际情况，推进一体联动需要进行深层的体制创新。通过探索，形成联接三地的体制通道。体制创新的方向，是寻求三地规则可接轨可打通的最大公约数。创新可以在三个层面逐步深化，一是对目前三地在制度层面的共通点进行全面梳理,形成共同规则；二是寻找三地制度上可能的对接点而进行适当融合；三是探索建立利于共同发展的体制机制。
    第七，试行“联办”模式,共同处理涉及三地的事务。“联办”即联合办公或联手执业。要在一国两制三区环境下，有效处理各类具体经济社会事务，建议在必要领域由三地熟悉各自规制的专业人士组成联合办公机构，共同处理涉及三地的事务。同时，鼓励三地同类专业人员联合执业，协调有效开展跨地域生产经营和社会服务活动。事实上，这种模式在前海、横琴等试验区的一些企业构架中已有体现，可认真总结完善。
    第八，打造创新平台，这是一体联动的有效载体和抓手。围绕构建开放型区域协同创新体系、构建全球性创新基地，通过合作聚焦优势地区、集聚优势创新资源，打造科技创新、产业创新、管理模式创新、军民融合创新、先进科技成果转化应用创新等创新平台，使这些平台成为促进粤港澳创新国际化、高端化的重要支撑与推手。
    （作者单位：国家发展和改革委员会）