杨开忠：全方位构建协调发展的城镇格局

    党的十九大报告提出实施区域协调发展战略。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，是实施区域协调发展战略的中心内容，要面向新时代全方位深入推进。
    首先，要与时俱进、因群施策地推进大中小城市和小城镇的协调发展。我国不同城市群处于不尽相同的地理区域和发展阶段，城市规模分布及其变化是不一样的，主要表现出三种模式：一是集中化发展模式，如珠三角、成渝、海峡西岸、长江中游城市群，辽中南城市群、中原城市群、哈长城市群等；二是分散化发展模式，如黔中城市群、宁夏沿黄城市群、山东半岛城市群、京津冀城市群、长三角城市群等；三是并行发展模式，如北部湾城市群。随着时间变迁，同一个城市群城市规模分布模式也会发生变迁。例如，京津冀城市群2009年之前的一段时期表现为集中化发展模式，之后则转向分散化发展模式，长江中游城市群在2006年前呈现分散化发展模式，之后走上集中化发展模式。因此，要与时俱进、因群施策、因势利导地推进大中小城市和小城镇的协调发展，该集中的集中，该发展大的就发展大的；该分散的分散，该发展小的就发展小的，不要“一刀切”。
    其次，要适应解决不平衡、不充分发展问题的需要，坚持交通导向、交城融合的发展规律，着力完善国家集聚发展重点轴线布局。2010年《全国主体功能区规划》提出“两横三纵”国家集聚发展重点轴带战略布局。在此基础上，2017年《全国国土规划纲要（2016—2030年）》进一步提出建设京九轴带和沪昆轴带、京兰轴带，从而形成“四横四纵”国家集聚发展重点轴带战略格局。青银轴带主要依托青银通道，贯通山东、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃6省区，途径山东半岛、京津冀、太原、宁夏沿黄城市群，连接青岛、济南、烟台、石家庄、太原、延安、银川、中卫、武威等重要城市，直接涉及城市群和省市自治区合计的人口和GDP总量不逊于陇海-兰新轴带陇海段，显著高于京兰轴带，而且，与陇海轴带紧邻南北分界线、京兰轴带过于偏北方国境线不同，地理位置更加深入北方腹地，有利于合理强化北方腹地发展布局，缓解东西南北中差距、特别是南北分化。党的十九大报告提出，到2035年城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现；到本世纪中叶全体人民共同富裕基本实现。要适应这一要求，将青银轴带纳入国家集聚发展重点轴带，形成新时代“五横四纵”国家集聚发展重点轴带战略格局。
    第三，要形成以“大区”为主体的国土空间布局体系。在这里，“大区”指以重点城市群为主体、空间大小相当二十世纪50年代大行政区、人口和目标经济规模可与日本匹敌、具有既相对完整又相互分工贸易的现代化经济体系的区域。为什么要建立大区？一是我国具有超优越的区位、超广阔的疆域、 超大规模的人口、超悠久的历史、超魅力的文化，建设现代化经济体系，无论从效率还是从社会公平、民族凝聚力、生态可持续性来看，既不能各省市各自为战、自成体系，也不能忽视跨省市区的广域经济体系相对完整性的内在要求，因而建设经济既相对完整又相互分工贸易的“大区”，是贯彻落实新发展理念、建设现代化经济体系的需要；以重点城市群为依托，进一步打破各省市自治区“一亩三分地”思维，促进跨行政区的经济区发展，是发挥城市群辐射带动作用、贯彻落实区域协调发展战略的需要。
    第四，要引导人口重点向 “爱辉-腾冲线”以东内地和关外城市群集聚，构建疏密有致的城镇格局。2014年我国沿海地区人口密度为每平方公里525人，远高于日本人口密度每平方公里336人，也高于日本核心区本州岛人口密度每平方公里447人。京津冀、长三角、珠三角三大核心区人口密度更是显著高于人口、面积、性质可比的日本本州岛。总体来讲，东部已经成为世界上人口最为密集的超大经济地带。为解决东部城市群，特别是京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群过密问题，不宜再往东部主要城市群集聚，必须引导人口向“爱辉-腾冲线”以东内地关外城市群适度集中。
    第五，要调整优化城市群功能体系。以京津冀、长三角、珠三角城市群中心城市非核心功能疏解为“牛鼻子”，以公共服务和公共部门迁移为引擎，重点在“爱辉-腾冲线”以东内地和关外城市群择优规划建设国家中心城市，加大产业从东部向中西部转移升级的力度，向实现全国范围内的城市功能体系转型升级。
    第六，要以城市群为依托着力构建美好生活圈域。这是新时代有效满足人民日益增长的美好生活需要的空间要求。2013年中央城镇化工作会议指出，走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量。“十三五”规划纲要以独立一章专门部署“建设和谐宜居城市”。要实施全面地方品质发展战略，把提升地方品质放在构建城镇格局的中心位置，以建设和谐宜居城市为依托，结合实施乡村振兴战略，合理布局供给充分、独特多样和高质量私人消费服务、社会事业和公共服务，营建优美的建筑和生态环境，完善便捷的交通和数字基础设施体系，形成美好通勤都市圈、一日美好商务交通圈和一周美好生活圈尺度不同的国土生活圈域。
    第七，要着力构建共同但有区别的城镇格局优化机制。党的十九大明确提出建立更加有效的区域协调发展新机制。从构建协调发展的城镇格局来看，除了一般的统一市场机制、地方合作与互助机制以及中央支持机制外，关键是建立农业转移人口市民化相关的户籍、制度和基本公共服务等制度、中国特色都市圈制度和健全主体功能区制度。应该特别指出的是，主体功能区制度是保障城镇与乡村、与自然和谐共生的基础。要按照十九大提出健全主体功能区制度的要求，划定和落实城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，完善主体功能区的配套政策，建立健全以主体功能区为基础的空间治理体系。
    （作者为首都经济贸易大学副校长、北京大学教授、中国区域科学协会会长）