孙久文：“十三五”中国区域发展战略前瞻

    【摘要】随着我国进入经济发展的新常态，区域经济的新常态的特点更加凸显：板块分化趋势更加明显，经济带战略使区域发展互动的通道逐步形成，同时生态文明成为区域发展的新亮点。在即将到来的“十三五”时期，区域发展战略可以说是重中之重。在“十三五”时期，我国区域发展战略的方向已经十分明确，这就是以三大战略为核心，重点打造的国家级经济带。以国家级经济带为骨架，以区域中心增长极为节点，以县域发展为基础，形成覆盖全国的区域发展新战略。如何科学理性地统筹资源，合理规划区域发展步调，注重发挥各区域相对优势和比较优势，发挥核心区域的引领、带动和辐射效应，是区域经济和宏观战略研究的重大课题。
    【关键词】“十三五”规划  区域经济  三大战略  经济新常态  经济带
    【中图分类号】F11/X32 【文献标识码】A
    我国区域发展战略的历史演进
    我国的区域经济发展战略在60多年的发展历程中经历了多次的转变。这些转变都是在国家宏观经济的影响下，为实现国家发展整体目标做出的战略性调整。历史经验表明，每一次调整都对我国宏观经济的新发展起到了关键性的作用。
    旧中国留给我们的是一个经济基础十分薄弱、地区经济发展极不平衡的地区经济格局。为改变这种状况，从新中国成立到1978年改革开放，我国的区域经济发展战略基本上是沿着一条“均衡发展”的道路前行，表现为“工业西渐”。
    “工业西渐”的发展战略。新中国成立后的三年恢复时期，国家工业建设的重点是东北老工业基地，其次是华东和华北。“一五”时期，前苏联援建的156项工程当中，沿海地区占1/5，内地占4/5；而整个“一五”时期，基本建设投资内地占53.3%，沿海占46.7%。“二五”时期以后和文化大革命时期，工业建设大规模向内地推进，造成了很多问题；特别是“三线”建设的失误，影响了国民经济的正常发展。
    学术界习惯于将从新中国成立到改革开放之前时期的区域发展战略，称为“平衡发展”战略，这实际上是为了改变旧中国工业分布极端不均衡的现状，也是正确处理沿海和内地关系的具体的行动。
    沿海与内地的区域格局。沿海与内地的区域格局，实际上是承袭全国解放之前的旧格局，新中国成立后，我们一直努力打破这种旧有的区域格局。其中，最有代表性的，是建国后的“一五”时期开始建设的156个重大项目，都是按区域经济平衡发展的目标在全国布局的。
    毛泽东在《论十大关系》中明确提出要正确处理沿海和内地的关系。20世纪60年代初，出于备战的需要，国家决定将集中在大城市和沿海地区的工厂转移，加快“三线”建设，建立战略后方。同时，从建国以来我国的地区经济发展就极不平衡，大部分的工业集中在东部沿海地带，生产力分布存在地区非均衡性，经济形势也提出了区域经济格局调整的需要。所以，这一阶段主要实行的是区域经济平衡发展战略。这一战略的集中体现就是三线建设。按照设想的军事地理区划，中国沿海为第一线，中部为第二线，后方为第三线。湘西、鄂西及四川、云南、贵州三省为西南三线。西北三线建设，其辖区为陕、甘、宁、青、豫西、晋西。相对于西北、西南的“大三线”，中部及沿海地区腹地称“小三线”。根据这一精神，“三五”计划明确提出，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局。“四五”计划则提出建立各自为战、大力协同的经济协作区。在三线建设的过程中，国家对于中西部的投资高度倾斜。“三五”计划中，全国新建的大、中型项目中，西南、西北、中南地区的项目数高达60.2％。而该时期东部的发展则受到了遏制。
    “三线建设”是一次大规模的区域性集中大开发。主要集中于“大三线”的“三线建设”在客观上缓解了建国初期区域经济分布极不平衡的状况，而且为中西部的进一步发展打下了初步的基础。从空间均衡布局的角度衡量，“三线建设”有其正面的意义。1970年，各个省份人均GDP排名中前十二名依次是：广东、上海、北京、江苏、吉林、青海、云南、辽宁、黑龙江、陕西、宁夏和贵州。属于三线地区的有五个省份，其中青海和云南分属第六和第七。这是“三线建设”所带来的一次大的区域经济格局调整，在随后的年份里，随着战略重点的转移，“三线建设”的中止，排名变化很大，到80年代，前十名中已经没有西部的省份了。
    改革开放和“两个大局”
    从1978年到1995年期间，为了改革开放战略的顺利实施，我国区域经济发展战略也发生了根本性的转变。从理论上讲，是从区域平衡发展转向区域非均衡发展；从实践上讲，是从“工业西渐”战略转为向沿海倾斜战略，同时为东、中、西的协调发展打好基础。
    十一届三中全会确立改革开放的大政方针以后，在社会主义经济建设的新探索中，中央提出为了集中力量进行现代化建设，需要大幅度调整区域经济布局，将条件更为有利的东部沿海地区作为优先发展的重点区域。从1979年到1995年，我国在区域经济发展布局的总体格局上，对生产力布局和区域经济发展战略做了较大的调整。
    邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想，即首先发展沿海地区，在沿海地区发展起来之后，以沿海雄厚的实力支援内地建设。因此，我们在改革开放之初就确立了向沿海倾斜的发展战略，即非均衡发展战略，这是我国改革开放后唯一正确的区域经济发展战略。实施向沿海倾斜的沿海优先发展战略，即充分利用沿海工业基础和区位优势，面向国际市场，积极参与国际市场竞争，大力发展外向型产业的战略模式。为了加快改革开放步伐，中央于1979年率先赋予广东、福建两省实行“特殊政策、灵活实施”的权力，利用两省毗邻港澳台的区位优势，加快建设带动全国其他地区的改革开放窗口，并且陆续地批准设立深圳、珠海、厦门、汕头为经济特区和14个沿海开放城市。
    1987年12月，中央系统提出沿海地区经济发展战略。主要内容是：第一，沿海地区大力发展外向型经济，积极参加国际交换和竞争，扩大产品出口，加速发展外向型经济；第二，积极扩大劳动密集型产品和劳动—技术密集型产品的出口，大力发展“三资”企业，实行原材料和销售市场“两头在外”；第三，加强沿海与内地的横向经济联系，带动整个国民经济的发展。1988年3月，国务院召开关于沿海地区对外开放工作会议上，正式决定实施以沿海地区企业为主力，“两头在外，大进大出”的沿海地区经济发展战略，大力发展出口加工型经济，进入“国际经济大循环”。同时，中央决定进一步决定扩大沿海对外开放的地域范围，批准海南升格为省建制并设立特区，紧接着批准上海市浦东新区为改革开放新的试验区，这意味着我国沿海非均衡发展达到一个相当高的程度。在政府和市场力量的双重作用下，改革开放初期东部地区基本建设投资远高于中西部地区。
    向沿海倾斜的非均衡发展战略，充分发挥了沿海地区的比较优势，取得了面向世界、先行发展的巨大成功，我国沿海地区在差不多20年时间内的经济增长率持续保持在全国的领先水平，国民经济整体水平有了很大提高。
    区域发展需要解决的问题
    在全国经济连续30多年的快速增长的同时，到20世纪的前几年，区域非均衡发展导致的区域差距扩大、区域间利益的矛盾和冲突、地区发展机会不均等的问题相继显现，成为困扰我国经济社会发展的重大问题。
    区域差距扩大的问题。资料表明，1979年～1991年，沿海与内地相比，国民生产总值的绝对差距扩大了10倍以上，人均国民生产总值的绝对差距扩大了4.4倍。1995年，镇居民收入最高的5个省份均在东部地区，分别相当于全国平均水平的112%～174%，而最低的5个省份4个位于西部，1个位于中部，仅为全国平均水平的67%～77%；农民家庭人均收入最高的5个省份也全部位于东部，分别相当于全国平均水平的156%～259%，而最低的5个省份全部集中于西部地区，仅相当于全国平均水平的55%～65%。这表明，地区间公平问题日益突出，已对宏观经济的发展形成制约。
    区域之间的利益摩擦和冲突加剧问题。长期以来，由于我国工业加工能力主要集中在东部，形成东、中、西的梯度分布；而自然资源则主要集中在中西部，形成所谓“逆梯度”的分布。因此，在东西部之间事实上存在一种分工协作关系：在传统的价格体系下，中西部落后地区向东部输出廉价的农矿初级产品，而高价输入东部的加工产品，造成大量的利润流失和税收转移，东部地区则获得了“双重利润”。改革开放之后，我国实施地方分权，各地方相应获得了一定权益，区际关系也开始按照商品经济原则来运作，企业的经济效益与各省区政府的财政收入密切相关。为了加快本地区的发展，缩小与其他地区经济发展差距，维护地方利益，中西部地区各省也开始向高利率的加工工业投资。这样，一方面导致了地区间为争夺原料而发生各种磨擦和矛盾，另一方面造成地区之间产业结构趋同化。此外，一些地区为了发展和保护自身的经济利益，往往设卡封关，大搞市场封锁、地方保护主义限制本地资源流出和外地产品流入，形成地区间贸易和要素流动的壁垒，妨碍了资源在全国范围的合理流动和全国统一市场的形成。
    地区发展机会不均等问题。由于地理位置和交通运输条件的影响，东部地区与中西部地区之间在发展机会上形成了事实上的不均等。东部地区借助区位优势和体制优势，迅速摆脱了旧体制的束缚，形成了市场体系相对完善、产业外向度高、区域经济良性循环的发展态势；而中西部地区由于经济发展相对落后，为了加快本地区的经济发展，当地政府和人民往往是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价来发展经济，形成一定程度的恶性循环。日益恶化的生态环境，极大地制约着中西部地区的经济和社会发展，也影响到全国经济、社会的可持续发展。
    上述问题，使我们认识到：区域经济发展战略需要随着经济发展不断进行适应性的调整。“十三五”时期是我国区域发展战略调整的又一个关键时期，探索区域发展战略的方向十分重要。
    我国经济发展新常态的区域特征
    随着近年来我国经济下行压力的增大，区域经济发展出现大幅波动。2014年，东北地区GDP增长5.9%，增速同比下滑2.5个百分点，经济总量占全国的比重同比下降了0.2个百分点，固定资产投资增速下滑15.8个百分点，出口增速下滑18.1个百分点，工业增速下滑4.2个百分点。相比之下，东部地区的经济运行较为平稳，2014年经济增速的降幅为0.9个百分点，工业增速和投资增速的降幅为各区域板块最低水平，显示了较强的稳定性，经济企稳的迹象较为明显。中部地区经济增速保持第二，且降幅最小，出口保持两位数增长，显示出一定的发展韧性。西北和西南地区的经济形势虽然优于东北地区，但稳定性低于东部和中部地区，其中西北地区的投资增速下滑较为明显，西南地区的进出口有所增长，成为拉动经济增长的新动力。
    可以看出，当前各地区经济显示出不同的特点和分化发展的趋势。能够适应新常态的地区就能较好的保持经济运行，甚至能够引领新常态：
    产业结构是稳定发展的主要因素。在经济下行压力下，产业结构成为地区发展分化的重要原因。东北地区、内蒙古、河北、山西等地区的资源型行业比重较高，
        
    随着经济增速放缓、国内需求减少，产能严重过剩，石油、煤炭、钢铁等产品价格持续走低，地区经济受到严重冲击。东部省份的服务业比重普遍高于其他地区，在部分行业产能过剩、资源型价格下滑的经济背景下，服务业比重高的地区受到的影响程度相对较小，服务业发挥了经济发展稳定器的作用。
    新产业、新业态成为经济增长的新动力。东部地区的技术和人才集聚程度较高，战略性新兴产业起步较早，电子商务、健康养老、节能环保等新业态发展较快，新技术与产业正在深度融合，这样不仅迎合市场需要，甚至能够激发市场需求，释放出新的经济活力。而西部地区增长过于依赖高投资，东北地区过于依赖资源和传统装备制造业。这两大板块新兴产业和新业态发展滞后，传统产业受到经济波动的冲击，缺少新增长点做来拉动经济发展。
    全面改革成为区域发展的重要支撑。十八届三中全会以来，国家全面深化改革的力度不断加大，改革的红利不断释放。从地区角度上来看，东部地区改革力度相对较大，一是国有企业改革走在全国前列，二是沿海的上海、广东、福建和天津设立自贸区，以开放助推改革。各地区的改革推动程度不尽相同，是地区经济分化的重要原因。
    从“十三五”时期区域发展的背景来看，第一，全球经济再平衡倒逼我国经济转型升级。虽然全球经济在复苏，但主要经济体和地区之间存在重要差异，全球经济增长不均衡，新兴经济体和发展中国家明显放缓。值得注意的是，亚洲在力求实现持续经济增长的过程中，面临着中等收入陷阱、人口老龄化问题、日益加剧的不平等以及金融安全等挑战。作为亚洲最大的发展中国家，世界最大的发展中国家，我国经济面临全球经济再平衡的挑战，要实现可持续发展，只有不畏艰难地坚持转变经济发展方式。第二，国家重大战略对区域发展的引导比以往任何时期都更加突出。“一带一路”战略、长江经济带战略、京津冀协同发展战略都已经在国家层面形成了规划，做出了顶层设计，形成了示范效应，影响着各地区的政策安排。第三，构建新的经济增长极，显得比以往都要急迫。经济下行对区域和产业都形成了压力，构建新的增长极点对抗压具有重要的作用。浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、北京中关村、深圳特区等都发挥了经济发展的支撑作用。在区域中心城市构建新的增长极，提升区域中心城市的运行效率，作用十分明显。第四，适应区域经济转型升级需要，创新和疏解是产业发展的两大趋势。发达地区的产业选择正在向总部经济、生产性服务业、绿色经济转变，传统产业、能源原材料产业和部分低端制造业从发达地区特别是区域性中心城市疏解出去，能够更好地配置有限的生产资源，促进区域经济协调发展。第五，资源环境瓶颈制约日益加剧。随着工业化、城镇化进程的加速推进，经济发展与资源环境之间的矛盾日益突出，我国的区域可持续发展面临一系列严峻挑战。在资源环境瓶颈制约日益加剧的背景下，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续。要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势。第六，生态文明成为区域发展的重要组成部分，促使国家和地区完善生态补偿机制。目前生态文明建设已经成为区域发展的新主体，在加快区域经济发展的同时，环境治理和生态补偿是区域协同发展的不可或缺的内容，需要国家和地方政府共同建立合理的生态补偿机制。
    “十三五”时期区域发展战略的主要任务
    我们是在一个极端复杂的发展环境下，展望即将到来的“十三五”时期中国区域发展战略。在这样的发展背景下，“十三五”时期的区域发展战略应当涵盖以下主要内容：
    鼓励东部地区率先发展，提高经济发展质量和水平。我国区域发展总体战略，在新的历史条件下，东部地区率先发展具有显著的重要性。与其他区域相比，东部地区区域经济的抗压能力较强，原因有三个方面：一是东部地区的盘子大，一定量的压力刺激不会有明显的影响；二是东部地区的市场经济更加发达，经济更加服从客观规律，政府干预较少；三是东部当前的发展问题不是经济总量的问题，而是质的问题，对产业升级、结构调整和发展方式转变的需求更迫切。因此，鼓励东部地区率先发展应当从两个方面进行：首先，打造更优化的空间竞争形态。当今世界的竞争不是单个城市的竞争，也不是整体区域的竞争，而是城市群的竞争。纽约、巴黎、东京等大城市群构成各个经济体主要竞争主体，所以东部地区的率先发展必须打造坚实的空间抓手。其次是优化产业结构，通过产业转移加强与中西部的经济联系和协调发展，通过“一带一路”战略将过剩产能输出到沿线国家。
    坚持更大的改革和开放力度，均衡构建新的经济增长极。改革开放是我国经济发展的关键环节，也是区域发展战略的核心动力。从开放角度，加快自贸区建设，推动“一带一路”的建设，并积极推动我国地区企业走出去、参与全球竞争，是提升对外开放水平的重要环节。构建新的经济增长极，就是要积极推动综合配套改革试验区、国家级新区、承接产业转移示范区、产城融合试验区等极点式区域的建设，实现一点带面的发展。
    贯彻三大战略，深入促进区域协调发展。中央提出的“一带一路”战略、长江经济带战略、京津冀协同发展战略，是实现区域协调发展的关键。进入“十三五”时期，不平衡、不协调、不可持续的问题仍然是影响区域发展的主要制约因素，在实施三大战略的过程中，从各个地方实际出发，实施分类指导，完善并创新区域政策。要大力推动形成跨行政区、跨区域板块的经济合作区，强化区域间的重大项目和重大政策的对接。
    大力促进陆海统筹和发展海洋经济。“十二五”规划明确提出陆海统筹的要求，将发展海洋经济、建设海洋强国放在战略的高度。党的十八大报告从战略高度对海洋事业发展做出了全面部署，明确指出要“建设海洋强国”。在目前的国际局势下，“十三五”期间继续推动陆海统筹战略，必须统筹海洋维权与周边稳定、统筹近海资源开发与远洋空间拓展、统筹海洋产业结构优化与产业布局调整、统筹海洋经济总量与质量提升、统筹海洋资源与生态环境保护、统筹海洋开发强度与利用时序，并以此作为制定国家海洋战略和制订海洋经济政策的基本依据。
    促进区域发展精准化，完善区域政策体系。我国广阔的地域面积、差异极大的禀赋状况，决定了“一刀切”的区域政策不足以理顺区域间的关系，必须在准确把握国家战略方向的前提下，充分考虑不同地区的实际需求，构建差别化、有针对性的区域政策体系。“十三五”时期，需要将区域政策的空间划分从板块层面缩小到跨省区层面，并进一步缩小到增长极点层面，推动区域经济发展的精准化，提高区域政策干预的精确度。要统筹东中西，协调南北方，进一步促进区域协调发展。
    谋划“十三五”时期区域发展新格局。在“十三五”时期，我国区域发展战略的方向其实已经十分明确，这就是以三大战略为核心，重点打造的国家级经济带。以国家级经济带为骨架，以区域中心增长极为节点，以县域发展为基础，形成覆盖全国的区域发展新战略。
    目前的国家级经济带主要有：
    环渤海经济带。环渤海经济带处于东部地区，贯通南北、连接陆海，总人口2.5亿人，GDP以及投资、消费、进出口等主要指标都约占全国的四分之一，作用独特、区位优越、基础雄厚，正处于转型发展的关键阶段，是中国经济最有潜力的新增长极之一。其中，京津冀协同发展是本区域发展的核心，也是打造国家首善之区的关键性战略。
    长江经济带。长江是继中国沿海经济带之后最有活力的经济带，依托长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，做大做强上海、武汉、重庆三大中心城市三大航运中心，推进长江中上游开发，拓展我国经济发展空间。
    新丝绸之路经济带。新丝绸之路经济带是在古丝绸之路概念基础上形成的一个新的经济发展区域。东边牵着亚太经济圈，西边系着发达的欧洲经济圈，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”，是打造西部大开发的“升级版”。随着“一带一路”大战略的提出与实施，新丝绸之路经济带成为国家大战略的重要支撑。
    中国经济带的建设是为了构建中国区域空间的战略格局，形成我们全部国土的科学开发的框架体系。因此，目前还是处在“织网”的阶段。在中国区域空间的战略格局的大网中，至少还将有若干经济带已经或即将形成：
    东南沿海经济带。随着沪深高铁的全线贯通，上海自贸区、天津滨海新区、粤港澳合作区等助其提速，一个连接长三角城市群、海峡西岸城市群、珠三角城市群和北部湾城市群的经济带已经呈现。
    珠江经济带。与长江经济带平行、支撑我国南方发展的珠江经济带，包括广东、广西、贵州、云南，以珠三角为龙头，涵盖整个西江流域，并将进一步拓展中国的区域经济空间。
    东北中部经济带。从黑龙江北部一直到辽东半岛，形成一个纵贯东北平原腹地的经济带。这里有中国最大的平原，有丰富的煤炭、石油、粮食等资源产品。东北中部经济带的建设将有利于本区的东北亚区域中心作用的发挥。
    黄河经济带。山东、河南、陕西、甘肃、青海，黄河经济带东到黄海，西接新丝绸之路经济带，是中国的经济脊梁。
    长城经济带。在中国的北方，沿长城一线，包括北京、河北、山西、内蒙古、宁夏，在中国的北方内陆形成一个强大的经济地带。这个经济带将承担起中国最大的能源基地的职能。
    参考文献：
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    张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆，2005年。
    郑艳：《区域经济协调发展政策的国际比较及对我国的启示》，《宏观管理》，2004年第3期。
    孙久文：《城乡协调与区域协调的中国城镇化道路初探》，《城市发展研究》，2012年第5期。
    魏后凯、高春亮：《新时期区域协调发展的内涵和机制》，《福建论坛》，2011年第10期。
    徐康宁：《区域协调发展的新内涵与新思路》，《江海学刊》，2014年第2期。
    孙久文：《走向2020年的我国城乡协调发展战略》，北京：中国人民大学出版社，2010年。
    【作者简介】
    孙久文，中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长、教授、博导，北京市人民政府顾问，全国经济地理研究会会长，中国区域科学协会理事长。研究方向为区域经济理论、区域经济规划、城市可持续发展和资源经济学。主要著作有《区域经济学》《城市可持续发展》《区域经济规划》等。