李万峰：县域城镇化是新型城镇化的重点

    城镇化问题，近些年来有大量的研究和成果，但对县域层面的城镇化研究尚缺乏足够的关注。从习近平总书记、李克强总理在中央城镇化工作会议上的讲话以及《国家新型城镇化发展规划（2014—2020年）》来看，县域城镇化是新型城镇化的关键和重点。上半年国家行政学院新型城镇化研究中心对中西部多个县（市）进行了调研，我们感觉到新型城镇化对县域发展是一次全面的推进。
    一、县域城镇化优势分析
    县域城镇化是以县、乡镇为单位的城镇化建设过程，发展有其独特性。在县域城镇化的过程中，一方面城镇接受大中城市的辐射，将城市的物质文明、精神文明的理念向农村地区扩散，改变人们的思想观念和生活方式，由此衍生出新的空间形态。另一方面，县域城镇化也在优化大中城市的发展结构，提高城市发展质量。
    第一，县域城镇化发展空间更大。目前我国大城市人口承载能力已接近饱和，住房问题的不易解决，工作、生活成本的提高，能稳定留下来的是少数。县域恰恰相反，特别是中西部地区工业化基础好的县，城镇化发展将进入加速时期。一般认为，城镇化率在50%—70%时，城镇化是一个减速推进时期。2013年，我国的城镇化率达到53．7%，整体上越过了拐点，进入由加速向减速转型推进的时期。东部地区城镇化率超过60%，进入到城镇化减速推进时期。相比较而言，目前中西部地区城镇化率尚未超过50%的拐点，今后一段时间城镇化进程将会保持较高的速度。我们测算，中西部未来一段时间城镇化发展将呈现加速态势。
    第二，政策环境对县域越来越优越。从中央城镇化工作会议，到今年中央1号文件，到进一步推进户籍制度改革意见，再到国家发改委2＋62国家新型城镇化综合试点方案，国家出台了多项推动县域城镇化发展的改革措施，各省区也纷纷出台相关政策推进城镇化的发展。中西部地区的新型城镇化，总的方向是通过大中小城市和小城镇协调发展，再接纳1亿左右的人口。国家已确定在中西部地区建设一批重点开发区域，有序推进这些区域的城镇化建设。中央明确提出，发展中小城市、小城镇是改善我国城镇结构的主攻方向，有利于降低人口转移成本、优化生产力布局，有利于减轻大城市的压力、缓解城市发展与资源环境的矛盾。这对县域城镇化发展是重大的政策利好。另外，各省区普遍推行的省直管县改革，也助推县域城镇化的发展。
    第三，县域城镇化农业转移人口成本低。农业转移人口成本问题，是推进城镇化发展的关键。现在的情况是，一方面县域范围内的房价与大中城市相比较低，农村转移人口能够更快地融入到城镇生活中去。另一方面，县域产业主要是以劳动密集型产业为主，更适合农村转移人口就业。县域城镇化转移成本低，使得农业转移人口一部分选择了中小城市，特别是县城，这是符合我国国情的选择，就近就地城镇化。目前，各地都在进行农业转移人口市民化的各种探索，其最终目标都是要使农民实现从传统生产生活方式向现代生产生活方式的转变。事实上，农业转移人口市民化的路径，不仅包括转移到大城市农民的市民化，也包括中小城镇的就近就地市民化等多种形式。
    第四，有利于吸收大城市的过剩产能。当前，我国已进入县域经济应当发挥更大作用的阶段，由于经济梯度发展的规律，东部工业的过剩产能正向中西部转移，县域是转移的重点。中西部地区县域经过多年城镇化发展已经有较好的基础设施，已具备承接一定产能的条件。在国家产业政策的推动下，东部地区产业转移呈加快向外转移的趋势，转移的方向可能是我国的中西部地区，也可能是东南亚国家。但我们分析，我国中西部地区还是具有一定竞争优势的，城镇化大多是以县城为中心的极化发展，有利于引导产业、资本、人口等要素向县城聚集，促成有效益、有市场的劳动密集型产业转移过来。
    二、一个县的城镇化发展
    以河南省许昌县城镇化发展为例。其核心特点就是产城融合发展，重视农业转移出来的人口的就业问题，注重小城镇基础设施建设，推进城乡发展一体化。
    第一，设计好县域城镇化发展路径。一是推进就近就地城镇化。由于许昌县独特的地理环境，整个县域环抱许昌市区，农业转移人口就近就地市民化有着一定优越条件。加上许昌县是全国重要的档发加工出口基地、汽车传动轴生产基地、腐竹生产集散地和对外开放的重点县，这都为农业转移人口就业创造了条件。二是创造条件使农村转移出来的人留得住。创造条件把有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口转为城镇居民，这里的关键是政府和企业有效分担了农业转移人口的市民化成本，积极探索增加农民财产收益的有效途径，增强农民向城镇转移的动力。这几年，持续加强保障性住房建设，尽力满足进城务工人员住房的刚性需求。三是产城融合发展。城镇的形成必须要有人口的集中，人口的集中需要产业集中，需要就业。许昌县注意引导各类企业向园区聚集、向重点镇聚集，打造现代农业特色镇、现代工业特色镇、商业大镇。
    第二，解决县域城镇化发展的载体。一是许昌县着力发展新城区。按照“强化中心、南联北接、东进西拓”的总体思路，进一步强化中心，抓好公路等基础设施建设，完善商业文化服务设施，加快打造汉韵新城。拓展西部发展空间，积极北接，实现与长葛产业集聚区融合发展。持续东进，以建设郑州航空港承接区为切入点，加快项目入驻，推动承接区尽快形成规模。二是改造提升老城区。完善基础设施和公共服务设施，抓好小商品城等项目建设，推动老城区与商贸物流园区融合发展，打造服务业发展高地，提升城市人居环境和承载能力。三是统筹发展中心镇。加快实施“两轴两区”、五女店镇“一轴三园”建设，打造东西两个重要节点城镇。统筹推进其他镇区整体开发建设，提升中心镇区综合带动能力。有序推进在建城市社区、农村社区建设，支持美丽乡村建设。
    第三，促进县域城镇化发展的活力。一是完善土地管理机制。许昌县充分认识到当前土地资源的稀缺性和重要性，牢固树立土地集约利用理念，切实增强在有限的土地资源供应下保持较快发展的能力。按照“有限资源保重点，一般项目靠挖潜”的发展思路，在保持全县土地供应总量不变的前提下统筹好全县项目建设。加大城镇低效建设用地再开发力度，加快实施人地挂钩试点政策，充分挖掘城乡建设用地潜力。二是创新财税金融服务机制。创新金融产品，加大对中小企业、重点项目的融资服务支持力度。积极实施债贷组合，加快推进基础设施、水利生态建设和棚户区改造。发挥市场对资源配置的决定性作用，全面推行土地开发融资权竞争性谈判和拍卖机制，不断破解城市开发建设融资难题。支持社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营，探索公益性基础设施和商业开发相结合的长效机制。
    三、县城镇化发展需要加强的几个方面
    我们认为，处于城市群内部的县，要研究县、县城、小城镇在城市群中的功能定位，以及其与城市群中其他城市之间的联系。对不处于城市群的县，优先发展县城和中心镇，构建县域城镇体系，应是城镇化发展的重点。
    第一，解决好县域城镇化资金来源。县域城镇化发展，在县级主体税种没有建立之前、中央及省级转移支付不规范的前提下，主要还是靠“土地财政”支撑县域城镇化的发展。一是提高县级财税收入比例。中央及省市要加大财政转移支付对县域城镇化发展的支持力度，并提高农业转移人口市民化成本支出比例。设计和推进财税制度改革，规范土地财政为税收财政，确保县级财政有稳定可靠的税收来源，提高县级政府承担农业转移人口市民化的能力。二是创造条件让农民带着资本进城。要加快建立农村土地产权流转交易市场，推动农村产权流动交易，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。要发展土地金融，让土地流转收益成为农民进城创业的资本，解决农民创业的融资需求。三是拓宽市场化、多元化县域城镇化资金来源。发展城镇基础设施领域公私合营，推动民间资本参与县域城镇化发展。现阶段，城镇化建设不能仅仅依靠财政支出和商业银行资金，要发挥好政策金融的引领作用。
    第二，提高中心镇资源集聚能力。资源集聚是城镇发展的必要条件。中心镇作为县域城镇化的重要结点，不断提高资源集聚能力，加快经济社会发展，提高城镇化水平。从中西部县域发展来看，中心镇资源集聚能力较弱，主要的原因是公共资源按照城镇级别进行配置，导致中心镇资源不足，发展能力不强。为此，推进县域城镇化，应做好以下几方面工作：一是改革按城镇级别配置公共资源的方式。更新城镇发展理念，按照基本公共服务均等化的要求，通过财政支出、金融支持等，使中小城镇能够配置到更多公共资源。国家基本建设投资可以适度向中心镇倾斜，改善中心镇的基础条件和发展环境。二是拓宽社会资本参与中心镇建设。引导社会资本流向中心镇，有效缓解中心镇建设面临的资金短缺的困难。
    第三，重视企业对城镇的带动作用。长期以来，在资源配置及有关政策方面向大中城市倾斜，小城镇发展一直处于活力不足、成长不快、发育受限状态，而政府在短期内也无力改变这一现实。从我国县域城镇化的现实条件来看，企业造城，也就是由一定规模的企业带动小城镇发展，是一条比较好的选择。企业造城走的是先城后市的路子，如许昌县档发企业带动小城镇发展、腐竹企业带动小城镇发展就是比较好的例子。这种企业造城、先城后市的新模式是我国推进城镇化进程的好途径。政府应把这些功能齐全的新开发社区，当成独立的小城镇，出台有关政策予以支持扶植，放手让企业组织业主独立管理、自我服务，政府不设系统的行政管理机制，只设如税收、治安、消防等少量的派驻机构，城镇管理方面，由企业组织业主实行民主选举产生城镇管理委员会，主要负责物业管理、社区服务和商业开发运营等。企业造城，政府不用很多投入，还可从出售土地中获得收益，增加县乡政府和农民收入。另外，由于不设系统的行政机构，企业组织业主民主管理，政府只提供必要的公共服务，大大降低行政成本。
    第四，努力提高农村居民公共服务水平。农业转移人口市民化过程，实质是公共服务均等化的过程。一项调查结果显示，农民工在城镇希望得到的不是一纸户口，而是实实在在的就业机会和公共服务。国外城镇化发展证明，人们不必刻意用城市化去消灭农村，因为在农村新型社区中，如果能够提供与城市大体相同的公共服务，那么农村居民的城镇化梦想一样可以实现，有可能质量还更高些。现在形成的共识是进入城市的农业转移人口应该市民化，解决他们在城镇入学、就医、居住和社会保障等方面的问题。但仅仅解决这部分人口的市民化问题是不够的，还需逐步实现农民在城镇就能享受到城市居民的福利和保障。这就需要将提供给市民的机会和设施逐渐安排到农村城镇去，把高质量的教育、文化医疗设施办到农村城镇，增加城镇的公共产品和公共设施供给，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。