吕冰洋：中国财政分权要兼顾活力与秩序

    从古代到现代，从欧美到东亚，发展经济处处离不开政府。既然有政府，就有两大重要关系要处理，一是政府与市场关系，二是政府与政府间关系。如果这两大关系处理不好，那么经济发展就处处埋藏隐患，最终总是以这样或那样的形式爆发出严重问题来。
    各级政府间财政关系：发挥两个积极性
    财政作为庶政之母、邦国之本，是联结政府与市场、政府与政府间关系的重要纽带。在各种财政制度中，政府间财政关系构建又是一个非常关键的环节。它涉及政府间事权、财权、转移支付、预算制度等一系列重要制度构建，它的制度设置与经济社会要求适应与否，会深刻地影响经济社会运转状况。
    在一个国土面积广、人口规模巨、地区差异大的国家里，处理好政府间财政关系的基调是什么？《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”新中国成立后不久，毛泽东在《论十大关系》中就提出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”中国式政府间财政关系要解决的重要问题，是如何有利于调动和发挥中央与地方两个积极性。在一系列制度安排上，既不能寒灰冷灶，使其无积极性；也不能猛火加温，使其积极性过度——这无疑是一项高超的政治经济平衡艺术。
    财政联邦制：非处理政府间财政关系唯一原则
    目前处理政府间财政关系的理论，主要是来自奥茨等人提出的财政分权理论。在该理论中，各级政府被视为自利的经济人，政府间为了最大化各自的利益而存在冲突，因而财政分权的设计，要尽量使得政府间竞争能够推动社会福利增长。该理论强调，各级政府在财政职能和收支上有一定的独立性和自主性，政府间财政关系就如联邦制国家中政府间关系一般，因此又被称为“财政联邦制理论”。
    我国自改革开放之后，为了激发地方政府发展经济的积极性，中央政府一度大规模地向地方政府放权，形成了所谓“分灶吃饭”的财政体制。1994年分税制改革重新调整政府间财权关系之后，各级政府均有一定的财政独立性特征，典型表现是财政支出85%左右由地方完成。为此，国内外一些学者也将中国的政府间财政关系称为“中国式的财政联邦制”。
    但是从我国的政治传统看，自秦以后两千多年时间里，我国政府间关系处理一直是，中央政府对地方政府具有完全的人事任免权，从而对地方实行有效控制。目前我国政府间关系明显也带有这个传统，地方主要长官的产生是在考虑地方民意的前提下，由上级任命的，而非地方自治情况下官员由辖区选民选举产生。其优点是有利于中央政府控制地方政府，稳定国家秩序；联邦制的优点是有利于激发地方政府的积极性，增强社会活力。秩序与活力均是中央政府期待的好东西，但可惜的是，在很多情况下难以兼得。
    地方官员的权力来源会深刻影响地方官员的偏好和行为：上级任命产生的官员行为要反映上级政府的偏好，而地方选举产生的官员行为要反映辖区居民的偏好。在不少情况下，上级政府与辖区居民的偏好不一致。举一个例子，地方政府得到一笔转移支付资金，从辖区居民角度看，应将这笔钱投入公共服务，如果上级政府对地方官员考核的指标主要是GDP增长，那么地方官员更倾向将这笔钱投入到生产建设中。
    在财政联邦制理论中，先假设地方政府是一个仁慈的政府，其行为目标是辖区居民效用最大化。很明显，该假设成立的前提是地方政府官员是当地选民选出来的，如果官员的行为背离了选民的效用最大化目标，选民可以通过投票把他选下去。而在中国，地方官员的权力构成明显受上级政府很大的影响。因此，财政联邦制理论不是解释中国政府间财政关系十分有效的理论，用它进一步分析中国财政分权的形成机制、经济影响及改革办法是不妥当的，可以说这是给活生生的脚（实践）穿上了不合码的鞋（理论）。中国财政分权之道
    在中国这样一个大国，如何确立政府间财政关系，使之能够有效发挥两个积极性呢？笔者认为，县域单位间要体现一定的独立性和自主性，以保持县域活力，县域以上单位要保持上级政府特别是中央政府的控制力。中央政府的控制力加强后，可以腾出手来，更有效地对全国性公共事务实施管理，从而有效地发挥中央积极性。
    政府间财政关系主要涉及事权分配、税权分配、转移支付、预算管理四方面关系，按照以上思路，这四方面关系的调整思路如下。
    第一，事权调整。中央财政主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能，县级财政主要承担县域内公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能，省级政府主要行使监察职能。这样的事权分配格局，自然使得事权向中央和县级政府集中，省级政府权力虚化。其好处是赋予县级政府一定的事权，有利于县级政府自主决策，激发县级政府的积极性和活力。我们应看到，中国由近三千个县级单位组成，社会是否有活力，关键在于县级治理是否有效。同时，虚化省级政府权力，强化中央政府权力，有利于中央政府对省级政府加强控制力，从而稳定政治经济秩序，有利于中央政府充分发挥其全局性职能。
    第二，税权调整。目前地方政府财力约45%来自上级政府转移支付，自有财力也大多通过税收分成办法解决，而参与分成的税种如增值税、企业所得税，恰恰是在理论上不适合作为地方税的。为此，需要对政府间税权分配进行调整。将增值税、企业所得税这样对维护统一市场具有重要作用的税种，归为中央税；将房地产税、一般性消费税这样具有受益性质的税种，归为地方税；将个人所得税这样流动性不十分强、又具有一定受益性质的税种，归为省级政府主体税。
    第三，转移支付调整。一般性转移支付有效的前提是，地方政府官员以辖区居民的偏好为自己的偏好；专项转移支付有效的前提是，政府之间信息不对称程度比较轻。在我国，这两个前提均打了很大折扣。为此，建议转移支付应提高分类拨款的比重。所谓分类拨款，即上级政府指定转移支付的范围，但是不指定其具体用途。如指定资金使用范围为教育，但是不指定资金是用于校舍改造还是学生补贴。分类拨款有利于增强地方政府使用资金的自主性，同时又能保证地方政府不将资金用于范围之外。
    第四，预算制度建设。预算制度建设的方向是部门预算与参与式预算的结合。在中央政府和省级政府，要编制科学详细的部门预算，注重预算的规划性。在县级政府，要在扩大基层民主的前提下，广泛实行参与式预算。