张耀军：京津冀崛起十大挑战

    城市的存在与发展，不是孤立的，必须以周围区域为依托，与附近城市互为支撑。只有在加强北京、天津与外围城市的合作交流同时，促进外围城市之间的经济合作交流，加快产业转移，实现商品、生产要素、区域政策的一体化，才能促进京津冀城市群经济结构的不断平衡，最终形成资源共享、优势互补、良性互动的区域经济联合体,达到良性的可持续发展
    京津冀城市群以北京市和天津市为中心，包括河北省石家庄、唐山、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州、邯郸、邢台、衡水等11个地级市及23座县级市。在过去十年左右的时间里，京津冀城市群在城镇化方面取得了巨大成就。然而，具有突出行政特征的京津冀城市群崛起仍面对许多问题与挑战，主要可归结为以下十个方面。
    城市群内部发展水平失衡，制约整体竞争力
    京津冀城市群包含的13座城市中，北京与天津是特大型城市，河北省下属的11座地级市，除石家庄与唐山以外均为中小城市，城市群内部经济发展差异悬殊，没有形成有序的梯度。
    北京、天津的综合实力最强，成为区域发展的"双核"，其余城市的经济实力相对薄弱，与两大直辖市形成巨大的落差。2012年，北京市、天津市城镇人口比率分别达到86.20%和81.55%，已达到高度城镇化阶段。而同年河北省的城镇人口比率只有46.80%，低于全国平均水平。在人均GDP方面，河北省不仅远远低于京津两市，更是低于同期全国平均水平。京津冀城市群中，河北省的大中小城市的发展水平远远落后于京津两市。北京、天津两市在京津冀城市群的发展中历来备受瞩目，获得较多的资源支持；而河北省大中小城市的发展得到的支持与引导不足。
    由于城市等级结构不合理，大城市缺乏，造成经济联系断裂。一方面，北京和天津与其周围城市的城市区位差距进一步加大，与周边城市不能很好地衔接，导致经济辐射作用弱，产业带动能力差。另一方面，中等和小城市发展不足，也难以承接中心城市所形成的产业集聚和产业规模，对北京、天津的经济支撑力相对不足。因此，京津冀城市群的中心城市经济辐射的范围较小，受中心城市辐射较强的周边城市对其更外围城市的辐射作用则更弱，整个城市群经济扩散效应缓慢，影响整体竞争力。
    城市群空间结构特殊，城市之间缺乏有机联系
    京津冀城市群城市体系呈现出"双核-岛链"结构。其中，北京、天津作为双核，有区域内其他城市没有的政治优势，往往获得优先发展权。京津两大直辖市之间经济联系非常紧密，而与其他城市联系均相对松散，还没有形成发达交通的网状结构。京津两市在城市群中的空间集聚效应大于扩散效应。京津冀城市群中，三地的经济分别自成体系，城市结构很不合理，远未形成资源共享、优势互补、良性互动的区域经济联合体。
    与长三角和珠三角相比，京津冀城市群内部各个城市之间联系松散。长三角地区城市体系呈现出"单极-扇面"结构。上海作为中国大陆经济发展第一城，极化区中心地位明显，带动周围苏州、无锡、嘉兴等地的迅速发展。而二级中心城市南京、杭州则在城市体系中起承上启下的作用，进一步对三级城市形成辐射。长三角整个城市体系布局比较合理，城市间互动良好、效益明显。珠三角地区城市体系呈现出"双核-轴带"结构，城市发展比较均衡，以中小城市为主。广州、深圳作为地区两大核心城市，在其城市发展过程中起到很强的带动作用。广州-东莞-深圳轴线则形成都市走廊，依托港澳台地区，吸纳投资、承接其产业转移，使得经济实力进一步提高。长三角和珠三角的发展经验值得京津冀借鉴，即打破 "一亩三分地"思维，实现共同发展，合作共赢。
    城市首位度指数增大，城市规模体系欠合理
    根据我国城市规模等级的划分标准，市区人口在50万以下的为小城市，市区人口在50万至100万之间的属于中等城市，市区人口在100万至500万之间的属于大城市，市区人口超过500万的则为特大城市。按照这一标准，京津冀地区城市体系的规模结构并不是标准的"金字塔"型，且城市金字塔在2000年到2010年之间发生了较大的变化。大城市和中等城市的发展比较缓慢，从2000年到2010年，大城市和中等城市在数量上都只增加了一个。以北京和天津两个特大城市为中心，其他城市的规模大体由中心向外围降低，大城市只有石家庄和邯郸两个。从2000年到2010年，保定由中等城市增长为大城市，承德和沧州由小城市增长为中等城市，它们都与北京或者天津毗邻。相比之下，其他处于更外围的城市在规模等级上则基本没有变化。
    同时，新世纪以来京津冀城市群的城市首位度一直高于1.4，且有上升趋势。首位度指数在1.0-2.0之间的城市体系为双极型，但近年来京津冀城市群的城市首位度上升的趋势，说明首位城市--北京的优势有所加强。通过对2011年京津冀城市群的各等级规模城市人口比例计算结果表明，北京和天津容纳了整个京津冀地区60.82%的市区人口，远大于大城市和中等城市容纳的市区人口总和。人口分布高度聚集的现实，导致大城市和中等城市的发展能力不够，城市体系不合理，最终导致城市群发展缺乏支撑力。
    异地城镇化特点明显，城市管理服务考验政府智慧
    由于区域内经济发展的不平衡，京津冀城市群存在着明显的异地城镇化现象，主要表现为人口由经济发展相对落后的中小城市集中涌向北京和天津两个特大城市。据统计，2005-2010年，河北省向北京输送的劳动力分别为 92.6万人、105.8万人、107.7万人、109.2万人和131万人，向天津输送的劳动力分别为 50.6万人、53.7万人、60.5万人、62.8万人和64万人，呈逐年增加的态势 。有数据显示，2009年河北全省跨省转移就业的335万人中，有近六成输出到京津地区。2010年第六次人口普查数据显示，河北省来京人口为155.9万人，占北京常住外来人口的22.1%。而在天津市的常住外来人口中，来自河北省的人数为75.45万人，占天津市常住外来人口的25.2%。异地城镇化现象不仅进一步拉大区域发展不平衡，延缓中小城镇发展的进程，同时大量人口涌入大城市对大城市造成了沉重的压力，在社会保障、资源环境、电力交通、市政设施建设、社会治安等方面均带来极大挑战。
    城市群内部无序竞争，产业趋同现象严重
    京津冀城市群范围内城市之间不规范竞争，导致了产业结构的严重重复。京津两市的"十二五"规划中都将电子及通信设备制造业、交通运输设备制造业、石油及天然气开采加工等列为主导产业，其中交通运输设备制造业、石油及天然气开采加工产业也是河北省的"十二五"规划主导产业。
    各自为政的低水平重复建设和无序竞争，导致地区分工弱化和结构趋同，反过来又引发新的更加激烈的竞争，造成大量的资源浪费，整体经济效益下降。比如，几年前的港口之争导致在环黄渤海的640公里长的海岸线上，从南到北出现了天津、秦皇岛、京唐和黄骅港四大港口的扩建，造成了吞吐能力的闲置，资源的浪费。
    京津冀三地各自为政，构筑各自的城市体系，调整各自的产业结构，培育各自的联系腹地，拓展各自的对外联系方向，打造各自的中心城市，建设各自的出海口，仍未摆脱单体城市或行政区经济封闭发展的旧有模式，尚未真正形成区域经济分工合作、共同发展的局面。如习总书记所讲，加快推进产业对接，理顺产业发展链条，实现产业合理分布和上下游联动，的确是未来提升城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平的关键。
    城市群产业结构层次低，城市化水平有待提高
    在京津冀、长三角、珠三角三大城市群中，以区域为整体来比较，2012年京津冀第一产业产值占GDP的比重基本相同，三者都在5%以下。第二产业比重京津冀最大，达到64%，而长三角和珠三角第二产业分别为48.22%和48.54%。京津冀地区第三产业发展程度较低，2012年第三产业占到31.10%，低于长三角46.98%和珠三角46.47%的水平。京津冀第二产业比重高而第三产业比重低的事实，说明该区整体还处于工业化的加速期。
    由于第二产业比重高第三产业比重低的产业结构水平，京津冀城市群近十年来的城镇化发展慢于长三角和珠三角，导致城镇化水平在三个增长极中最低。根据2010年第六次全国人口普查结果，京津冀城市群城镇人口比例分别比长三角和珠三角低8个百分点和27个百分点。当然，导致这一结果的原因还由于京津冀城市群城镇化发展失衡，京津已处于城市化后期，而河北尚在城市化中期。
    经济发展水平相对落后于长三角和珠三角，区域内差距悬殊
    与长三角、珠三角经济区相比，京津冀城市群的经济发展水平相对落后。2012年京津冀城市群GDP总量、人均GDP、社会消费品零售总额均低于长三角和珠三角，而固定资产投资总额高于珠三角，显示出近年来京津冀城市群投资拉动趋势不断增强。但这很大程度上是由于京津冀三地发展水平差别较大，河北省的经济发展水平低于京津两市，人均GDP只有36940.52元，降低了整个区域的平均水平。
    京津冀城市群社会消费品零售总额和全社会固定投资总额占全国的比重分别为9.93％和8.25％，大体与GDP所占比重相当。同时，在河北省北部和京津毗邻地区，还存在着环首都贫困带。这种经济差距若得不到遏制，很可能会进一步加剧，必将影响到京津冀城市群一体化发展。
    经济外向度低于长三角和珠三角，城市群内部市场分割严重
    京津冀、长三角、珠三角三大城市群中，京津冀城市群的经济外向度最低。2012年，京津冀城市群出口总额占GDP比重为15.12%，其中天津市最高为23.68%，河北省最低为7.02%，远远低于长三角和珠三角60.44%和63.37%的水平。在实际利用外资方面，京津冀城市群略高于珠三角，远低于长三角，只相当于长三角的36.95%。由于地方利益的影响，京津冀城市群区域内的市场分割还比较严重，缺乏统一协调的区域性市场体系，这也制约了经济外向度的提升。此外，由于市场严重分割，产权市场、资本市场、人才市场等要素市场发育不够，使得市场配置资源的作用难以得到有效发挥，阻碍了各城市之间经济联系的进一步增强。
    城市发展与产业发展过程以政府主导为主，市场化发育程度不够
    珠三角的产业聚集与发展是改革开放后以市场为导向形成的，长三角的产业聚集主要是随着改革的进行，政府权力的下放，在地区政府间的合作日益加强、市场联系进一步紧密的情况下发展起来的，它是政府与市场密切结合的结果。因此，长三角和珠三角两个城市群比较充分地利用了市场对资源配置的功能。而京津冀城市群产业聚集与发展更多是政府主导下以行政规划的方式形成的，行政垄断色彩较强，市场发育程度不完善。京津冀城市群内部长期的行政壁垒和市场分割，使要素的自由流动受到各种非市场因素的干扰，严重影响了资源的有效配置, 延误了城市群产业层次的提升时间。因此，加强顶层设计，加快推进市场一体化进程，发挥市场对京津冀城市群资源有效配置作用显得十分紧迫和必要。
    资源环境承载力相对脆弱，制约城市群可持续协调发展
    由于地理原因和气候原因，京津冀城市群历来是我国缺水严重的地区之一。同时，京津冀城市群人口稠密，尤其是北京、天津两市，大量人口的涌入造成用水需求不断增长。而水资源的总量急剧减少，加上工业及城镇生活污水的排放，使得该地区地表和地下水污染严重，进一步加剧水资源供需矛盾。由于人口密度不断增大，京津人均用地面积不断减少，土地资源超载严重。不过，与北京与天津相比，河北省在土地承载力方面尚未受到严重制约，还有较大的利用空间。但是，京津冀城市群普遍存在土地利用效率不高、水土流失、土地沙漠化严重等问题。
    除了资源制约以外，近年来，京津冀城市群环境污染现象日益引起全社会的广泛关注。京津冀城市群水污染、土地污染严重，进一步加剧水资源、土地资源供给紧张。而严重的大气污染更是对京津冀城市群的区域形象造成深刻的负面影响。
    作者张耀军为中国人民大学社会与人口学院资源环境经济学研究室主任；中国人民大学社会与人口学院何茜、岑俏对此文亦有贡献。来源：人民论坛5月上（总第440期。本文是教育部人文社会科学研究规划基金项目（12YJA790202）和北京市教育委员会共建项目（提升北京创新能力，打造环渤海经济新引擎）的阶段性成果。