中国的城市化：面临的政策问题与选择

    与来自顶层的判断和能动有关，中国正在酝酿一场巨大的运动——新型城镇化。
    这是一道宏大、复杂、艰巨的命题。它关系到中国未来较长一段时间的发展动力，也关系到数亿市民、农民的微观生活与福祉。
    对此，中国的有识之士们有共识，但也有许多分歧。
    从本期开始，《东方早报·上海经济评论》将开始新型城镇化系列讨论。我们选择出一些城镇化当中无法回避的重要课题，邀请在该课题领域有深入研究的学者发表观点。
    我们希望这些讨论有助于人们加深对城镇化的理解，形成更多共识和推力，使得此轮城镇化更加优质。
    我们首先从一份关于中国城镇化的报告开始讨论。这是由美国布朗大学经济学和城市研究教授J.弗农·亨德森于2009年底完成的一份报告。征得亨德森教授的同意，我们全文翻译了该报告。
    这份报告是“中国经济研究和咨询项目”的一个成果，中期报告于2007年完成后，许多中国相关人士对中期报告提出了评论和参考意见。这些人士包括郭树清、李剑阁、刘鹤、刘仲黎、楼继伟、仇保兴、吴敬琏、项怀诚、周小川等。在此基础之上，亨德森教授在对中期报告做出大量补充和修改后，于2009年11月定稿。
    我们认为，即使在今天，这份报告依然分量十足。同时，我们专访了亨德森教授，请他基于报告完成后这几年的新情况做出了增补。
    1.引言
    1.1 中国近30年来经济成就巨大。自1978年以来，人均GDP每年大约增长10%。同一时期，非农就业人口占劳动人口的29%增长到59%，城市人口从占全国的18%增长到46%（作者注：中华人民共和国国家统计局）。这一转变背后的推动力就是经济改革。而重要的是，在农业和工业中引进的投资激励机制导致私营部门主导了大多数的原料和产品市场。
    1.2 要在未来保持这种增长，特别是在城市和农村部门达到和谐，就需要像过去30年在工业和农业中实施的改革那样在两个政策领域实施改革。第一项改革是推进城市和农村的一体化，建立全国统一的土地、劳动力和资本市场。和经济意蕴一样，改革还有巨大的社会和治理意蕴。第二项改革是重塑城市治理机制。目前，城市决策很大程度上仍然依赖来自上层的行政命令和控制，采取在自由市场经济中经常被忽略的定量目标和国家法令的形式。中国需要一个给政府官员决策提供适当激励的城市决策结构以替代过时的命令结构，引入激励机制使有关城市财政、土地利用、移民政策和地方公共服务的决策更加合理。我们的分析聚焦于第一项改革，但是完全实施这些改革的能力取决于治理与激励结构的改革。
    2 城市化的国际经验发展中的城市
    2.1 从世界范围看，在国家从低收入转向较高收入水平的进程中，城市化（编注：作者在本文均使用urbanization一词）是快速的收入增长和工业化的主要推动因素。在此过程中，劳动力从低就业、低产出的农业活动转向充分就业、高产出的城市制造活动。科技进步提高了流向城市的工人们的生产力和技能，同时保持了农业部门的产出，这与对城市产出的出口需求一起推动了这一转变。亨德森（2005）对模型、证据有过相关评论，世界银行世界发展指标（2009）描述了该进程的诸多细节。“二战”后，在工业化最快速的15年-20年期间，这些国家城市人口年增长率一般为5%-6%。这样，通过30年到40年的时间，城市化率从20%-25%的水平提高到70%-85%。
    2.2 为什么城市和城市化对现代化的成功如此重要？大多数制造和服务业在城市进行更有效率。在人口密度高的地方，公司更容易从其他公司学习新技术，雇佣具备所需技术的个人，购买和运输中间投入。对其他国家（如日本、韩国）的研究表明，城市中某个产业的生产规模扩大一倍可以导致劳动生产率提高2%-10%。在现代科技产业，如电子、交通工具和机器制造业，生产率的提高会更大，而在纺织和食品业则较低。
    2.3 更普遍的是，城市是增长的引擎。它们是创新和复杂技术的孵化之地。研究表明发生在城市环境下的“知识积累”——即人力资本的普遍增长——将带来更高的劳动生产率。城市提供了必要的规模经济，使学校和培训系统在同商业和产业的相互作用中发展起来。
    演化中的城市层级
    2.4 在工业化的早期，一国的大城市是技术发展和输入的交汇点，也是工业化最初的中心。但随着进一步的发展，用于生产制造的技术实现了标准化，从而允许工业生产分散到劳动力和土地成本较低的中小城市。这是一个和“产业周期” 相似的过程。例如，韩国在1983年-1993年的10年里，首尔、釜山和大邱占全国制造业就业的比率从26%上升到42%。
    2.5 大城市逐渐演变成金融和商业服务中心，在这些领域生产出创新的产品。大城市可能会保持高技术发展中心的地位。发达国家的大城市（如纽约、东京和伦敦）只有很少的制造业，但在全国金融和商务服务中占据很大份额。
    城乡分化与一体化
    2.6 反映城乡和谐的城乡收入趋同反映城乡和谐度，对发展进程至关重要。西蒙·库兹涅茨（Simon Kuznets) 指出，在城市化早期，年轻工人流向城市，城乡收入的不平等会加剧。城市和农村的收入比可能会上升到2.0-2.5。这部分反映了生产率的差异，部分反映了城市移民及其家庭获得的技能。不过，收入差距随经济增长而下降，城乡收入最终会趋同。比如，在韩国，城市和农村的收入差距在1994年消除，在1995年斯里兰卡和中国台湾这一差距降到了1.4以下。
    2.7 城乡收入趋同和保障粮食安全的关键是农业的现代化和机械化。现代化支持了城市化，农村地区不仅要释放劳动力向城市转移，而且必须继续发展以保证全国的粮食供应。传统的小农经济将转变成由高技能、受过教育的人管理的农业经济。许多发达国家是粮食的主要出口国，但只有很少比率的劳动力从事农业。比如，在韩国，2005年农业人口为其1975年水平的26%，农业用地为1975年水平的84%。这个成就归功于投入和创新。
    倾斜与排斥
    2.8 许多国家有偏好特别地区或者城市的漫长历史。最为引人注目的是国家资本与政治经济精英位置的倾斜。这种倾斜造就资本市场分布、财政优势、进出口配额和FDI审批的形态，吸引公司和寻求资本支助、牌照的移民以及公共设施进入特别地区。然后，这些地区人口逐渐聚集，交通日渐拥挤，消费支出高涨，生活水准降低。世界上一些最大的超级城市暴露了这些问题。最近的计量经济研究表明，那些人口过度集中的城市严重损伤国家的经济增长。
    2.9 中央政府对一座城市的倾斜面临两难困境。前来找工作的流动人口可能不受欢迎。本地人面临交通和环境的恶化。他们的反应就是通过排斥性的规定遏制流动人口的进入。在发达国家，排斥机制是，建造尽可能多的房屋，划出一些可供开发的地块，修复发展的密度。尽管发展中国家也有此类供应，但没有总体能力来限制本地住房供应。“城中村”这样的区域在发达国家是不允许存在的。相反，大多数发展中国家的城市通过提供糟糕的非常规选项来抗拒流动人口的到来。他们的主意是，让贫民窟和“城中村”里的生存状况非常不舒服。这里没有排水系统，没有水，没有基本服务，公共卫生状况很差。
    2.10 快速的城市化会对获得高质量的生活、建立宜居的社区环境和形成积极向上的城市氛围提出巨大的挑战。城市化是如此快速。为农村社会构建的不正规的制度和政策结构必须重新设计，以满足相应的城市生活的需要。在这里，邻居互不认识，传统的非正规制度不能很好发挥作用。城市管理者往往缺乏必需的技能和培训。糟糕的管理和规划使城市最初经常被交通拥挤、污染、不洁净的水及贫民窟的蔓延等问题缠身。看起来没有一个国家在快速城市化的管理方面有值得赞赏的记录。
    2.11 城市管理能力不足的问题在土地和住房市场上暴露得最充分。在发达国家，土地使用计划通过构建有序的模式来实现，讨厌的用途与不讨厌的用途区分开来。在某种程度上，同类用途的土地组团开发，住宅就是住宅，商用就商用；交通设施协调建设，减少环境影响；高速路沿线严控跨越式和条状开发。多数发展中国家（一些发达国家在历史上）没有有效的土地使用规划；规划者资质差，土地使用开发模式了乱七八糟。中国常有这些问题。
    2.12 还有住房开发管理的问题。如上所述，发展中国家倾向于有大量生活状况糟糕的非正常区域市场。今天在发达国家，非正常区域很少存在。一个普遍的问题是公共住房和如何为低收入人群提供住房。一般来讲，公共住房在许多地方的发展历史不佳。美国就是一例。新加坡和中国香港是例外。46%的香港人居住在公屋，三分之二是廉租公寓。这些项目运作得好，是因为他们有训练有素的公共管理人才，他们也较为廉洁。但是，一个关键因素是，二者都是单独的城市，没有因为可以向低收入者提供住房支助而面临大量移民的问题。
    3 中国城市化的鲜明特征
    3.1 与其他国家相比，作为以往政策和早期中央计划体制的结果，中国的城市化有很多鲜明的特点。在这些政策下，中国的一些宜居城市取得了巨大的经济增长。然而，现行的政策结构及城市化的特点正在限制中国达到全国普遍的和谐，而且可能限制中国未来可持续增长的能力。第4部分的政策改革将讨论这些问题。
    城市化程度与城市增长
    3.2 虽然城市化成为中国经济转型的一个主要特点，但1990年-2004年中国城市人口年增长率（3%-4%）却明显低于一些发展中国家在它们经济高速增长时期一般都能实现的城市人口增长率（5%-6%），尽管中国整体经济增长显著地快于这些国家。中国2008年的城市化水平（45.7%）远远低于55%这一与中国人均真实收入水平相当的城市化水平。当然，由于中国国土面积大，从农村进入城市地区的人群数量是空前的，而且带来了管理与公共政策的挑战。这些数字表明，中国没有完成城市化。从历史上看，中国通过户籍制度限制人口流动，部分限制了更多人口流动带来的挑战。今天，许多相关限制已经放松，人口流动增加，但仍然有诸多障碍。接下来会讨论这个问题。如果这些障碍放松，未来10年左右，中国快速的城市化仍会继续。
    3.3 两个因素支撑了“滞后城市化”的看法。首先，中国城乡收入差距巨大，接下还会细谈。其次，与此相关，大量农业剩余劳动力存在，导致农业人口的老龄化。农业从业人口仍然比1978年高。
    3.4 与其他国家比较而言，中国农业部门完全不同的方面是有更高的教育程度。印度51%的农业人口是文盲（小学以下），25%有中学及中学以上学历。在巴西，平均教育程度在4年。在中国，2006年农业普查显示，61%仍然从事农业生产的人口完成了高中教育。年轻人受教育程度更高。流动人口中，2.3%是文盲，70%至少完成了高中学业。与其他国家不同，中国的农村向城市流动的人口接受过教育，可以在现代制造业中需要的职业培训中吸收新技能，也为现代市民生活做出贡献。这是中国的巨大优势。硬币的另一面就是，留在农业部门的人口也可以吸收农业的先进技术。
    3.5 通过户籍制度和其他政策，中国一直维持了严格的城乡分割的二元格局，使得农村劳动力的转移比其他国家更困难。随着城市化程度的提高，城乡之间存在高达3.3倍（2008年）的收入差距，这是表明中国需要更大的统一劳动力市场和更多的城乡移民的一个最重要的方面。收入的差距折射出生产率的差距。也就是说，在考虑技能差距的前提下，从农村向城市转移一个劳动力能大大提高人均生产率，从而全面提升中国产出。就经济增长和相应的人力发展而言，被限制的城市化代价高昂。
    3.6 这一差距远远超过其他亚洲国家，而且在不断扩大，挑战了库兹涅茨假说。城乡收入差距从1995年的2.8倍上升到2008年3.3。中国似乎远远超过了城乡收入应该开始收敛的警戒点，但收入差距却仍然继续扩大。近期的研究报告表明中国的城乡收入差距与城乡生产率差距相当，农村劳动力的边际生产率通常较低。这种差距解释了为什么中国的收入不平等是亚洲最高的。但是中国的城乡差距也同时意味着，通过进一步的城市化，使人们从低生产率的农业部门转移到高生产率的城市部门就业，国民收入增加还有巨大的潜力。
    城市数量众多、人口不足
    3.7 和其他大国如巴西或美国相比，中国的城市化是高度本地化的，长距离长距离人口迁移很少。2003年，只有3500万-4000万农村移民跨省流向城市，占城市人口的6%-7%。
    在20世纪90年代，中国半数新增的城市人口只是简单地由当地重新规划将农村划为城市而实现的；移民高度本地化的结果是分散的城市化，这使得中国大多数城市的规模太小而不能有效利用城市集聚经济，限制了城市生产力的提高和经济增长。如下页图1所示，相对于其他国家，在2000年，中国人口在100万到1200万的大城市的数量明显较少。虽然中国有规模尚可的大城市，如上海、北京、广州，但研究表明，在1997年很多地级城市只有有效规模的一半。这类城市的规模扩大一倍可以使其单位劳动力的实际产出增长20%-35%。虽然一些城市在过去几年经历了大规模的人口流入，但中国总体仍是城市数量众多、人口规模不足。
    城市的经济结构
    3.8 与城市人口规模不足相伴而生的是城市产业的专业化程度不高。历史上，中国的计划经济使大多数城市都鼓励发展门类繁多的制成品生产，且一般是不经济的小规模生产。在大国，中小规模的城市趋向于高度专业化（如生产钢铁、汽车、纺织品和其他产品）。市场机制引导当地就业向一种产业或一些内在相关的产业集中，以充分利用生产的规模经济。较大的城市有更广泛的经济基础，而且更加专注于高技术产业和商品与金融服务。不过，它们仍然是专业化的。中国正在向这个方向快速发展，并且很多无利可图的本地生产线被放弃。然而很多城市继续支持本地那些几乎不具比较优势的产业或生产规模低于最小经济规模的国有企业生产。
    3.9 中国正处在制造业应该从大城市向中小城市分散的发展阶段。虽然这种分散正在发生，但却受到阻碍。城市领导人基于他们受到的训练和经验，往往偏好于制造业，同时他们也有财政上的动因愿意继续保有制造业，因为这可以分享制造业产生的增值税，尽管服务业能够产生营业税。拥有更多权力和资源的行政等级较高的城市，利用不平等的优势吸引制造业及建立产业园招商引资，而此时它们恰恰应该更关注服务业的发展。这一点阻碍了制造业分散的进程和中型城市的发展。
    3.10 对非常大的城市而言，最根本的经济基础是商业服务和金融部门，但在中国这些部门很小（尽管在快速成长）。许多商业服务活动（如广告）最近才从政府的广泛控制下解放，但其他活动（如法律和金融服务）仍在严格的监控之下。透明的、自治的法律和金融体系的缺乏，是在中国出现像东京、伦敦或纽约这样的国际化大城市的主要障碍。
    双重隔离：城市移民的生活状况
    3.11 与其他发展中国家相比，在中国，从农村流向城市的移民因政策的原因而受到歧视，导致城市社会的二元性。农村的移民或者被拒绝享受基本的公共服务，或者只能在很高的成本上得到低质量的服务。他们没有资格参与基本的职业培训项目，而且大多数没有参与当地的社会保险（失业、健康、意外）和社会保障计划。
    3.12 不容忽视的是，在许多发展中国家中，即使没有官方认可的歧视，移民也要忍受糟糕的城市生活条件和随之而来的问题以及社会动荡。而中国的情况则因两个关键的不同而更加恶化。
    3.13 尽管国务院最近制定了政策措施，但在其他国家中移民可享受的一些基本福利——移民的孩子们原则上可得到与其他居民同等的受教育机会、移民自身接受职业培训——在中国仍然得不到。因为知识积累是经济增长的基础，所以，缺乏高质量、价格合理的教育也是对以后的劳动力质量和经济增长产生严重的负面增长。
    3.14 在发展中国家，大部分农村向城市的移民被看作永久性的移民；然而在中国，过去政策的一个隐含前提是，移民是暂时性的或“候鸟式”的，尽管移民完全融入城市的长期趋势不可逆转。由此引出了重要的问题。一个问题是，移民在城市中安家投资的机会受到限制，因为他们在农村的财产不能转移，而且他们没有进入城市信贷市场的资格。在其他国家，移民可以自由地卖出他们在农村的土地和他们在当地农村企业拥有的股份。然而，正如后面将要讨论的那样，在中国却不是如此。这种财产的不可流动性影响了移民将财产转移到城市以购买住房、开办企业、融入城市社会的能力。在许多其他国家中，虽然当移民流向城市时一开始可能租房，但一般他们很快就搬到自有的房子里。比如在巴西，属于全国人均家庭收入最低的20%部分并且在20世纪90年代迁移到城市的移民中，有60%的人到2000年时已经有了自己的城中住所。
    城市的治理机制
    3．15 中国的市长好像是他们城市的CEO。上级政府给他们确定考核标准、下达业绩目标，他们对业绩负责。大多数市长的精力集中在经济增长和发展问题上，而对经济发展的关注来源于计划经济时代。在一个现代经济体系中，资源配置取决于市场力量而不是市长，而且市政府的本来角色是服务市民，包括提供好的学校、防止犯罪、维护公园、清洁街道、提供洁净水、污水处理和排水系统等。在大多数国家这些几乎是当地政府的全部支出项目。
    城市的行政层级：倾斜
    3.16 中国的城市体系在一个严格的直辖市、省会城市、其他地级城市和县级市的行政层级上运作。这有两个特点：第一，较高级别的城市“监督指导”较低级别的城市；第二，较高层级的城市享有更大的决策自主权、更多公共财政资源、更容易得到交通方面的便利。许多小城市和农村地区没有足够的财力投资公共服务。较大的城市看起来更容易得到“预算外”收入，而且有些得到了中央政府明显的高水平的公共基础设施投资。2009年7月发表的一项研究表明，最富有的5个省份的公共开支比重是最穷省份的3倍。
    3.17 而在世界很多地方，由空间上不重叠的管辖权定义了一般目标政府和特殊目标政府。不同管辖权之间，一般目标政府享有同等的权力，特殊目标政府也一样。因此，地方政府负责提供哪些具体服务是清楚界定的，不同地方政府在公平的基础上竞争资源。当然，全国或省级政府可能在实践中进行干预，以照顾首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，总的趋势是使所有的城市，无论大小，都能够在平等的基础上竞争。
    3.18 更进一步讲，在中国城市层级体系里，层级顶端城市里的企业更容易得到国内资本和外国直接投资（FDI）。研究表明，中国资本投资回报率在小城市和农村地区更高，这一不寻常的特点表明，在受到优待的地区投资相对过度。研究更进一步表明，在中国处于层级顶部的城市不是天生比其他城市更有生产力。但是银行领域和资本市场缺乏全面改革表明，资本分配不是按照市场准则进行的情况很普遍。
    3.19 很有趣，资本大量分配到城市体系最高端。
    3.20 这种偏爱会导致什么问题呢？首先是资本配置不当。比如，在存在高回报的投资机会时，把资本投入到低回报的活动中。第二个问题则更隐秘：在很多发展中国家，偏爱政策导致国家首都或精英城市有更好的工作机会和公共服务水平，因而过多的移民被吸引到这些城市。移民对金钱的追逐通常会造成一个过度拥挤、管理很差的超大城市，生活质量很低。在中国，以前的移民管制导致移民流向本地的小城镇。随着管制放松，这一模式改变了。比如，在1996年-2001年期间，省会和直辖市人口的增长率（包括居住6个月以上的移民）是其他地级市的2倍和县级市的4倍。虽然其中的一些城市仍然能够吸纳外来移民并从人口增长中受益，4个直辖市和一些省会城市的规模却已经接近超大型城市了。而且，移民不会必然地选择流向其人口增长能给中国带来最大收益的那些城市，而是选择在层级制度中有特权的城市。
    4．未来十年城市化的政策选择
    4.1 必须通过关键的政策改革来对个人和城市管理者提供有效激励，使他们能够就城市规模、移民和空间布局等问题做出恰当决策，减少依赖上级政府发出的针对性不强的行政命令和定量指标。这种改革将提高经济增长潜力，增加粮食安全，减少城乡收入差距，推动可持续发展。增长潜力取决于两个因素：（1）依然巨大的农业剩余劳动力，以及加大投入、土地改革带动的巨大生产率提升；（2）城乡收入和生产率的巨大差距。低生产率人口转向高生产率有助于增长。并且，城市化助推规模经济和国家的知识聚集。不然的话，大量的劳动力分散在农村部门，分散在乡镇企业和农地上。
    4.2 中国改革主要是自上而下的（比如，来自国务院和中共中央）。我们的讨论经常始于诸多潜在的经济、社会改革以及正在进行的改革。问题是，地方政府可能阳奉阴违，或者由于需要地方政府开支而没动力推进。在讨论这些相关改革后，我们再讨论政府的改革，这能增加经济、社会改革实施的机会。
    4.Ⅰ在快速城市化进程中统筹城乡发展
    4.3 这部分将着重考虑4个方面的政策，即减少城乡收入差距、促进和谐社会建设、防止城市贫民窟蔓延、避免过度拥挤的大城市病。改革的目标是促进城乡统筹，建立全国统一的劳动力和资本市场。统一市场可以使这些资源自由流动到生产效率和回报最高的地区，无论它是一个大都市还是一个生产纺织品的专业小镇。统筹发展对于全国范围的经济效益和可持续的现代化以及增长都是很关键的，对于减少城乡工资差距也具有很根本的意义。改革的另一个目标是中国必须尝试汲取诸多拉美国家过去的教训，立即开展政策和制度改革，促进农村移民更好地融入城市社会，避免城市贫民窟蔓延。
    消除农村剩余劳动力进入城市的障碍
    4.4 纵观历史，中国的人口迁移是受管理人口流动的户籍制度控制的。这个制度极大地阻碍了人口迁移，因为它使得移民可获得的个人福利远远低于移民促进中国经济增长的巨大社会效益。这个政策改革的目的就是促进形成一个自由的、竞争的全国性劳动力市场，而不是一个管制得很糟的劳动力市场，这类似于中国经济改革中建立统一的商品市场那样。
    4.5 第一项“改革”是观念的改变。前面讲到，中国的移民经常被看作“往返旅行”现象。为未来增长计，需要认识到移民将是而且应该是永久的，需要认识到家庭的需求，不仅仅是单个移民需要安顿下来。移民不只是雇员而是城市定居者。
    4.6 必须进一步改革户籍制度，使有什么户口同是否有资格享受城里的公共服务、信贷和住房、社会保险和社会保障、教育和就业培训相脱钩。这种脱钩将有利于鼓励移民从低产出的农业转向高生产率的城市工作，从而促进经济增长和缩小城乡收入差距。为了未来持续增长，各类改革应该充分认识到，未来的移民必将也应该是永久性的，各种安排要满足移民者整个家庭的需求，而不是只考虑单个移民者的自身需求。更重要的是，这种改革将消除基于户籍制度的城市二元社会的概念，那种概念从长远来看将有害于社会政治稳定。
    4.7 除了以下将具体讨论的改革措施，对目前正在若干省份试点的更全面的户籍制度的改革，可以考虑在全国范围内推广，一个范例是容许在省内自由迁移。这可以通过重新调整户籍制度来完善，由此，居民是否享有公共服务、教育、工作等权利可以在省级层面来界定而不是在村的层面，这使得同一个省的户籍人口具有统一的享受服务、教育、工作等方面的权利，不论他是来自于城市还是农村。省内自由迁移一般而言会促进城市人口集聚，并分流诸如上海和北京这样的高人口密度城市迁入人口。不同的范例可以借鉴以形成适用于所有城市的政策，如一旦一个家庭的户主在城市有稳定的就业，不论其来源，就给予其家庭成员当地户口权利；稳定的就业可以界定为一合理时段的工作(如一年或更短一些的时段)，不管这些就业是在正式的或非正式的服务部门。尽管这样会给北京和上海这样的城市带来人口压力，需要有相应的资本市场和财政改革相配套，这在后面将有所讨论。
    4.8 一个值得关注的问题就是不断增加的人口迁移导致农村年龄结构变化，使农村存在比较严重的老龄化问题。子女对老人的孝敬赡养可能随着人口迁移而消失。一旦移民融入了城市生活并抚养城市家庭，给老人的汇款可能减少甚至变得不够。作为解决问题的第一步，低保可以扩展到农村老年人，以确保他们有足够的收入。
    投资于农村的劳动力、农民工以及他们的孩子
    4.9 中国在工业化和城市化进程中一个巨大优势就是有受过相对良好教育的农村劳动力。根据2000年人口统计，大概有75%以上的农村劳动力具有初中教育以上学历，在完成了学校教育的农村人口中，这个比例甚至更高。这意味着农村劳动力在进入城市时已经拥有了基本的技能。这在发展中国家是不寻常的，这有利于中国实现较高经济增长率。中国面临的挑战是如何保持和改进这一良好记录，因为从上个10年开始，投入农村教育的资金显得不足。虽然从2006年开始，农村教育投入有了一些改观。
    4.10 第二个绝对重要的改革是鼓励城市公立学校按照与本地户口所有者同样的条件招收移民的孩子，
    而不管其父母的身份，同时要坚决反对关闭那些为许多移民小孩提供了上学机会的“地下学校”。其他的改革包括促进城市移民的就业培训和给农村年轻人岗位技能教育，这个现在非常短缺。这些改革关系到移民和他们孩子的教育，这对于长期的技能获得和持续的经济增长非常重要。
    改进移民的生存条件
    4.11 其他关键的政策改革应该一是有利于促进移民融入城市的主流社会；同时能促进“城中村”更好地融入城市。集体宿舍、城中村和城乡接合部往往是生活不太方便的区域，孤立或偏远。这些地方如卫生设施、排水、供水等基础设施也很差，其特征有些类似于巴西的贫民区。城市基础设施等公共服务应该扩展到整个城中村，提高城中村的卫生和居住条件。以下讨论的财政和土地规划都涉及了这个方面。
    4.12 为了提高移民者在他们工作的城市的投资能力，就需要给予他们更好的机会以利用住房贷款市场。他们在农村的财富应该更容易转移(见后)，包括允许其出售农地(或者农地的使用权)和在当地农村企业的股份。提供更多机会使移民拥有自己的商品房，鼓励和允许建立正式的住房租赁市场，这将给予移民者更多的租赁选择而不是选择住集体宿舍和城中村，从而导致更好的社会整合和改进的住房条件。
    4.13 住房问题是城里所有低收入群体都面临的一个更普遍的问题。住房消费补贴可能会带来“补贴移民”。长久被认可的是，城市扩张、住房价格上升是限制移民到适合水准的自然机制。
    4.Ⅱ避免过度拥挤的超大城市的出现
    4.14 前面指出，如果消除劳动力流动壁垒，鼓励城乡人口流动和城市集聚，那么国民收入将大幅增加，城乡差别缩小。然而，仍然存在财政政策和资本市场会向部分城市倾斜的问题，这将鼓励人口向省级城市的过度迁移。
    在中国，这十年中受到很大倾斜的城市有两个：北京和重庆。表1最右一栏显示，在这两个大都市中，城镇和城市的年人均人口增长率仍有4%~5%，尽管不考虑两个城市的规模。然而，各自的增长来源不同。对于重庆而言，本地的农村居民向城市和城镇转移即所谓的内部移民提供了增长的动力。而对于北京来说，这种增长的源泉来自于省外移民。事实上，上海也面临很高的省外移民增长率。表1也显示，如果想达到良好的人口增长数也很困难。整个省份正在经历人口负增长的时候，而农村人口却在大幅增加。联合国提供的官方数据（该数据基于中国方面提供的信息）掩饰了这种事实。因为倾斜主义的存在，中国许多农村地区现在可能面临着人口过度增长的形势。
    4.15 如前所述，一个鼓励移民和城市化、但限制跨省流动的办法，就是允许省内无约束的自由流动。最终，广泛的市场化改革将有助于避免超级大城市的出现。特别是，整个资本市场应该向所有的企业、城市和农村部门开放，形成融资市场的自由竞争，从而使那些处于较低行政层级的城市能更好吸引投资和移民。通过确保资本进入高回报领域而不是政治上受宠的地方，这样的改革将促进经济可持续增长。改革资本市场以建立一个全国统一的市场，这同劳动力市场的改革互补，同时也是城乡一体化中改革的一个有机部分。
    4.16 一个相关的问题涉及政策对政策规模分配的影响。证据表明，纽约和东京这样的超大规模城市在一个国家中的功能是有限的。没有强力的制度和训练有素的管理者，管理超大规模城市的困难相当繁杂。看起来，中国经济增长应重点放在100万到500万人口规模的城市（许多中国的小城市规模还不够）。
    4. Ⅲ 促进自然资源的有效利用
    4.17 城市化对于自然资源利用和环境影响比较大。本报告的聚焦点是粮食安全和土地利用，但其他的问题也很重要。例如，如果缺乏恰当的政策，工业化和城市收入增加后引致的能源需求(汽车，电子设备，空调，供暖等)将导致环境退化。据报道，中国北方水资源存在严重短缺。然而，城市化和提高农业生产率可以减少农业用水。拥有更好的灌溉、节水设施以及更高机械化程度的现代农业可以有效减少农业用水，如以色列就依托很少的水资源发展了高产出农业。新加坡和其他国际经验表明，城市化和高人口密度可使水处理和循环利用更便宜，而且可以广泛采用水表计费，鼓励个人节约。
    实现粮食安全
    4.18 总体上，城市化是与改进农业生产力和粮食安全紧密关联的。最重要变化就是农业土地使用方式的改变。城乡移民改变了农业格局，从农民在小片农地上耕种变成现代农业，后者汇聚了大量土地，投资于土地改良、耕作机械化和提高人力资本。受教育程度高的农民更容易接受新技术，选择更好的农作物品种和其他投入，并能更好地理解市场情况。韩国是一个值得学习的范例，其农业条件贫瘠，粮食和谷物安全是一个重要的政策问题。自1975年起，韩国农民已经由1320万减少到340万，稻田面积减少了9%，农业用地总共减少了16%。与此同时，谷物产量却增加了61%。其成功的关键在于同步改进技术和提高农民教育水平，实现土地集中和耕作机械化。中国可以复制这种成功，大量减少农村人口甚至减少部分农业用地。
    4.19 为了提高粮食产量和保障粮食安全，有两个关键改革前面已经提及，即改进农村教育，改革金融部门以实现更多的农业投资。这里我们关注农业土地利用自身的治理改革，特别是加强农村的产权保护。以上三方面的改革结合起来将增加农民收入，并帮助缩小城乡收入差距和鼓励一些有才干的农村年轻人选择农业作为职业，而不是移民到城市。在下个部分，我们将论述那些旨在减弱城市过度扩张从而蚕食农村地区的改革措施。
    4.20 强化农村土地产权。农村土地承包权应该延长到70年或更长，以提供更强的激励来投资于土地改造和农用机械。土地承包权应该能完全转让或出售，以鼓励投资于农业和把土地集中到更大的所有者手中，从而提高农业规模经济。当前的一个问题是当劳动力流动到城市时，他们被阻止或者禁止处置他们的土地承包权。如果土地承包权被租赁出去了，承租人往往缺乏继续投资于土地的激励。移往城市的农村移民仍然保留着土地承包权，这被看作是他们的某种形式的经济保障，似乎当他们在城里遇到危机时他们总是可以回去务农。这是一个幻想：中国过去25年所经历的城市化是不会逆转的。一个10多岁时离开村庄的农民工，在15年以后回村时已不会种庄稼了。强迫保留这些土地承包权并没有给个人带来经济保障，中国也不会实现粮食安全。如前所述，农村财富的可转移性有助于移民者更好地融入城市社会。
    鼓励有效的土地利用和减小城市蔓延
    4.21 城市土地利用政策有两个方面：(1)合理配置城乡用地，从而提高土地利用效率，提供保护农业用地和绿色空间的正确激励；(2)管理好城市内部的土地，避免无序利用和出现不合理、服务差的社区。改革涉及加强个人产权和优化对土地利用模式的监管。
    4.22 世界各地都担心“城市蔓延”，对汽车的“过度依赖”，以及城市扩张过程中农用土地的减少。而中国的市长面临的激励是鼓励把农地转为城市建设用地，并刺激使用汽车。对这种行为的主要的控制手段是上级的指令，如禁止农地改变用途，或要求城市满足某些随意确定的最低人口密度。这些限制充分说明了用这种命令与控制的方法实施城市管理所面临的困难。这种上下级之间的指令通常不能充分认识到不同城市的扩张应该是不同的(取决于不同的地理、人口及人均收入增长状况)，高人口密度的要求更适合具有某些历史渊源和地理特征的大城市，但不适用于其他城市。
    4.23 当前的政策造成了土地的低效率利用。首先，许多城市有较强的财政激励使其更加关注对农地(绿地)的开发，而不是重视对现有城市土地(褐地)的重新开发利用。按目前的农地(绿地)开发政策，城市可以获得城市周边的农业用地，然后把土地使用权卖给城市开发商。另一个获得土地的办法就是开发“褐地”，即对城市土地进行再开发。在某些城市，跟国有企业或地产管理机构去谈判来获得土地的代价要比从农村获得土地昂贵和费时。其次，由于明显低的汽油价格(相当于欧洲价格的一半)，从而鼓励人们开车出行。
    4.24 确保让城市承担真实的征地成本。如果城市需要承担征用农地的机会成本，这会减少征地面积和提高城市密度。首先，土地管理法规定的对农民的补偿范围是很不够的——目前国家法规规定只按农业产出计算补偿。确定合理的补偿是很难的，因为城市边缘的农地的部分市场价值反映了周边城市基础设施的改善(例如高速公路建设)，农民可能并未支付一定的成本；而且农产品的价值随着城市增长和由此而来的对当地农产品需求增加而上涨。其次，现行的补偿是与村长协商的，而村长可能并没真正代表村里的集体利益(村长往往更多考虑了其个人的利益)，可能被诱惑以低价出售。根据一项正在进行的试验，如果所有村民都被看成是本村农用地的股东，如果要求土地出售必须得到所有股东的批准，这种透明的决策过程将使村长面临更强的激励同买家认真地谈判。第三，作为征地的补偿，应该给予失地农民城市户口，从而使城市去承担征地的完全成本。
    4.25 鼓励褐地开发。在20世纪90年代，一些城市的褐地开发得到鼓励(如上海市)，允许国有企业重新开发土地和出售土地使用权(土地开发权)，这提供了财政激励来推动土地更快地得到再开发。恢复城市土地的历史使用者(1988年前)更大的产权将有助于老城市的再开发，特别是在那些再开发进程缓慢的城市。然而恢复这类产权可能与当前的政策相冲突，后者要求所有土地开发都必须通过租赁拍卖程序并加强新使用者产权保护。
    4.26 提高汽车使用成本。居民目前所支付的拥有汽车的成本远远少于社会成本，包括交通拥堵和环境成本。大幅度提高燃油税将鼓励人们使用其他交通工具，提高燃料效率，改善空气质量。在超大城市，需要制定其他激励计划以减少拥堵和汽车使用，如提高停车费，增加公交车专线，设立免拥堵区(如英国伦敦)，和征收拥堵费(如新加坡)。鼓励超大城市保持较高人口密度，这有利于发展公共交通，甚至地铁交通也可以实现财务盈余，因为出于成本效率考虑，人们会在短距离出行中更多地使用公共交通。
    通过土地利用规划和市场运作建设宜居城市
    4.27 所有城市土地市场都面临一个内在矛盾，一方面希望有一个完全自由的市场，使土地售价最高和利用最好；另一方面，又需要通过土地利用规划来监管这个市场。甚至在市场导向最强的国家，土地市场都受到监管。这些监管是为了实现两个目的：第一，是确保形成不同土地利用类型的功能分区。因此，不受欢迎的使用者(如工业、污染户)能同其他用户隔离(如居民用户)。这确保居民区不会有污染型工业，不会产生危险、污染和降低物业价值。第二，协调私人土地利用和公共土地利用如交通基础设施，这样高速公路和其他交通设施可以为工业园区服务，而居民区则要靠近铁路和公交汽车，方便出行和购物。
    4.28 中国面临两个问题：首先，尽管土地市场是相当自由的，但却不是完全竞争的。开发商可能不需要真正支付征地的真实成本。其次，从规划来说，中国同发达国家一样制定有土地利用的总体规划，但是，中国的详细规划和土地利用总体规划衔接得并不好，且缺乏法律的权威性；而在发达国家中，基于总体规划的详细规划有约束土地配置和使用的法律权威。
    4.29 确保土地由出价最高者获得，并实现最好利用。中国由国土局掌握的城市土地是通过土地使用权出售的方式给开发商的。出售土地的方法是一个重要问题，因为历史上往往是通过协议转让的方式将土地出售给有关系的开发商的。所有政府拥有的土地使用权都应该通过拍卖出售，其中竞标价格应该起决定作用，要求中标者有支付能力且执行合同的记录良好。招标体制下开发商要承担项目的真实成本，即除了按市场价格支付征地的成本外，它们还应该支付完成其项目开发所必需的基础设施(例如次级道路、污水系统和管道等)的投资。或者，根据市政府的要求支付项目开发对城市影响方面的成本，这样可以回收基础设施的投资成本。
    4.30 加强城中村的产权保护，整合城市行政管理。如何处理城中村？由于这些土地是为城市发展的目的而进行开发的，虽然市政府也许早就该购买这些城中村土地，但土地所有者的产权应该得到尊重；特别是，为了降低地方土地市场的不确定性，要明确规定村民出售土地使用权的合法性。但是，市中和边缘地带的城中村要纳入城市的统一管理，所在居民应该获得全面的市政服务，同时也要交纳所有的城市税收。城中村的再开发项目应该遵守城市的总体规划和区域性详规。
    4.31 制定区域性详规。在一个竞争性土地市场背景下，城市的总体空间格局应该受区域性详规的指导。区域性详规确保每个地块的利用决策并不是由每个个体开发商完全掌控，因为开发商可能无视城市总体规划，导致土地的无序开发。在发达国家，区域性详规限定了产权，通过规定在特定地点以特定密度建设特定类型建筑的法律权力。规划要随着长期需求条件的改变而作出相应调整。详细规划允许有调整，允许在特定区域进行不一致的利用。为了确保详规的意图得到贯彻执行，允许方案变通的决策必须通过一个公开透明的程序完成。受到负面影响的各方应该出席，并同意这种方案变通(也许申请变通者需要做出一定的补偿)。
    4.32 区域性详规的法律应该在权限范围内对城区所有未来土地使用进行规划，包括国有土地、军事用地和村级集体所有的土地等。由地方人大通过城市的总体规划是赋予这些规划以法定权威的第一步。城市需要提前制订规划和完善相应制度，加大培养培训专业人士的投资，包括培养城市规划、交通规划以及房地产需求预测等领域的人才。
    4.33 中国的土地市场被认为是腐败的和相当无序的。市场纲纪和区域限制有助于解决这个问题。
    4.34 在各个国家，一个政策问题事关低收入人群。历史上来看，其他国家都为穷人提供公屋，失败居多，最终陷入不健康、被忽略和拥挤如贫民窟的境地。一个政策是为穷人提供住房金券和其他住房补助。
    4.35 还有两个与住房补助项目有关的方面。一个是作为住房升级的内容之一，政府不应该摧毁已存在的低收入人群住房，尤其是历史悠久的街坊，尽管它们很明显已经比新建筑差。如果住房补助提升了低收入人群的有效需求，宜居的低收入住房的质量提升，就应该交给市场。第二，我们已经说过“补助移民”的问题。
    4. Ⅳ 城市管理
    4.36 城市管理改革需要重新界定市长职责，重构城市金融，改革行政层级。
    重新界定市长的职责
    4.37 城市政府的主要职责是为居民提供良好的公共服务，并适当投资于公共基础设施以补偿民间投资的不足。如前面第3节中所述，中国的市长目前更多地扮演了类似于公司CEO的角色，同时面临来自上级的控制和激励。市长们所面对的绩效考核标准同城市公共服务的质量和供给没有多大关系。目前，一些标准可能主要针对全国性的问题，如农地征用、城市密度等。然而，这些标准往往因为没有相关的惩罚措施而常常被忽略了，而不像工业增长绩效那样成为对市长进行评级的依据。
    4.38 执行和设计绩效标准是一个许多国家都面临的难题。现代社会的一个关注点就是如何为城市管理者提供一套激励结构使他们按自己的意志达到合理的绩效标准。许多国家是依靠不同的制度安排来激励市长服务好市民的。
    4.39 在不能推行激进的制度改革的情况下，政府应该有创造性地设计对地方政府官员的激励结构。目前政府官员们已经有工业增长、土地征用、投资等方面的绩效标准，完全可以增加能否为市民有效及时地提供服务这样的新标准。例如，提出一个城市所有城市年轻人(包括移民者的孩子)的入学率和毕业率的标准，从行政考核角度看，把它作为一个重要的考核指标并不难。应该更多关注如何为城市管理者制定出可以测量的定量标准，如是否提供了城市公共服务和改善了居民的生活质量。同时，实现了这些目标就应该给予奖励。
    4.40 除了重新定义绩效标准外，有效的激励结构应该代替现有的命令控制模式，使城市官员和投资商能够制定更好的决策来改善城市生活，特别是土地市场的运营和市场公共财政。
    重构城市融资渠道
    4.41 重构城市融资渠道需要会计改革、资本市场改革和引进新的税收工具。
    4.42 透明的会计制度。改进城市融资的第一步就是建立透明的会计制度，覆盖所有账内、账外收入，严格区分经营账户和资本账户。中国的大城市可以比较自由地把预算外(off-budsel)收入在资产平衡表中当作是经常性预算的收入在商品和服务栏列支。账外(off-book)收入，加上把用作资本开支与经常性开支的收入混在一起，这就造成收支变得不透明。透明性有两个优点，第一它使得中央可以更准确地评估所有城市的财政状况，掌握更多的信息以制定政府间转移支付政策。第二，透明有序的会计体系是以市场方式在信贷市场获得债务融资(如市政债券)的先决条件。
    4.43 资本预算的融资。有了合理的会计制度，如何为地方政府的日常运行和资本开支融资就是一个关键问题。目前，出让土地使用权是城市日常预算开支的主要财源。这种体制允许短期任职的政府官员出售长期的资本资产(土地)而获得短期性收入，支付当期的日常开支，这就剥夺了后代人从这些资产中获益的机会。政府出让土地使用权获得的收入一般应该纳入资本账户，使出售资产与购买资产相匹配。动用这笔收入用于任何经常性开支都应该受到严格监管，并由上级政府监督执行。一旦建立合理的会计程序，不是来自土地出让金收入的任何资本支出都只能用两种方法筹资：一些基本的基础设施投资应用政府间转移支付的钱，而这种转移支付是按照一组透明的公式决定的，它一视同仁地考虑了所有城市的财政能力。剩余的资本开支需要通过借贷来融资。国际经验表明，中央政府举债问题较多，因为难以实施硬预算约束，而且还款比较难，最后从中央的借贷成了来自中央的转移支付。这样就只剩下按市场方式借贷这种选择。
    4.44 市政债券。在不少国家，市政债券都被用作地方政府资本开支的融资渠道，它使地方政府获得收入进行一次性投资，但仍然要承担获得资本资产的成本。但是，与债券市场运行和其他外部借贷相关的几个问题困扰着举债国，特别是发展中国家。第一个问题是“挪用(raiding)”债券基金问题。债券持有者在债券到期时必须得到支付。审慎会计原则要求建立偿债基金(sinking funds)，发债的市政府按时向其注资，这样可以积累现金以兑付到期的债券。但是，市政府往往试图把债券账户上累积的资金用在比较急迫的开支上，就像中国的一些城市挪用养老基金和其他社会服务基金一样。挪用债券账户使债券到期时无钱偿还常常会导致地方政府违约不能按期付款。巴西和墨西哥的经验教训表明，一旦中央政府也感到要充分利用债券时，这个问题将会更加恶化。潜在的问题是，同公司债券不同，市政债券没有质押物。债券持有人不可能扣留市政资产并拍卖变现以保护其合法权益。一个解决办法就是由中央或省级政府对城市的财务状况进行严格监控，一旦地方政府违约，它就面临失去自治权的惩罚(市场通过使那些违约的市政府在未来不能在市场上举债来约束市政府，但这并不能解决市政府违约所带来的影响金融稳定的急迫问题)。偿债违约加上会计体系不严格，使得许多发展中国家的地方政府只能依靠政府间转移进行基本的基础设施建设。中央政府又转头在世界资本市场上发债和借贷来为这种转移支付筹资。
    4.45 物业税。以前中国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这些税种鼓励城市招商，但是却不鼓励吸收外来居民。第一项改革应该是对居民房产和商业房产征收从价的财产税(物业税)。对居民房产征税将鼓励城市接纳新的居民，并提供了为城市居民服务筹资的显性税基。更为重要的是，这有助于消除有关农村移民是城市经济的“搭便车者”的看法。对商业房产征收物业税会激励企业更加仔细地考虑如何优化利用土地和空间，同时会使城市政府权衡为工商业物产提供的服务与服务成本。物业税可以减少出售当期使用权获得的收入，但能创造未来的财政收入。这个将改变整个财政运营预算体系——从出售资产转换到一个持续的税收来源。
    4.46 实行一套物业税体系。一套从价的财产税征收体系需要进行所有权登记，但它不需要投资一套昂贵的地籍簿系统。登记仅意味着某个人或公司(也许被确定为一个虚设的公司)要对评估的财产及时纳税。这并不会泄露财产所有权的模式。而且，评估过程也不必涉及复杂且昂贵的价值计算，这也可能是引发冲突和导致滥用的源泉。按面积计算的物业税，类似于英国的房屋税(或称“地方政府税”，Council Tax)，也许就足够了。一个城市各城区的财产可以分成一系列小类别——按土地利用类型、面积和质量等——分类定税率。这种方法可以避免按最小单元进行的昂贵评估。重要的是保证任何评估过程都是透明的，评估结果公开，杜绝人情和关系。价值估价(或者一个地区物业税的税率结构)应该同时根据土地和结构来征收，根据使用权价格或房产出租价格来推导土地价值。
    4.47 对服务业征收增值税。另一个改革是把增值税征收范围扩大到服务业，替代服务业的营业税，由此服务和加工业部门获得同等的征税待遇。这样的改革可能鼓励超大城市更加关注发展服务业，而不是试图停留在工业上。然而任何服务业税收都面临的问题是难以征收，而且特别对是非正式部门中的小型服务业企业。
    4. Ⅴ 改革城市的行政层级
    4.48 中国应该废除“以大管小”的城市财政管理层级。不论规模大小，每个城市都应该有界限明确的行政区划并能够自主管理。应该通过改革制造一个公平的环境，使得无论是世界性的超大型城市还是小型的纺织业城市，所有城市都按其经济条件平等竞争和发展。所有城市和城镇都应该具有同样的税基、收入种类、减免权限，享受同样的政府间转移支付，并具有同样的开支责任。这带来有关农村地区治理的问题，以及如何决定一个城镇何时变成一个市。在许多国家，各城市的区政府有责任为一些农村村庄提供众多的服务，因为这些村庄的规模太小，难以提供较高成本的公共服务。随着这些区实现城市化，它们终将变成城市。大都市区可能含几个区以及数个城市。
    4.49 走向全面改革的一个立即可以着手的措施是，进一步扩大而不是限制低层政府的财政收入来源。随着城镇或城市的增长，它们的行政地位应该迅速提升，以便更好地服务于当地人口。目前急需对成长中的城市的合适行政地位进行综合评估，这个问题早该解决了。
    （作者为美国布朗大学经济学和城市研究教授。本文为作者“中国经济研究与咨询项目”结于2009年11月14日的最终报告，有删节。翻译、编辑时参考了《城市发展研究》2007年第4期所刊登的J. 弗农·亨德森先生同题中文稿。英文题：Urbanization in China：Policy Issues and Options。王国培编辑。工作邮箱：dfwanggp@wxjt.com.cn）