明晓东：我国城镇化发展面临新机遇

    2011年，我国城镇化率达到5 1.27%。在全国总人口中，居住在城镇的人口第一次超过了居住在农村的人口。对于有着千年农业国发展历史的中国来说。是一个非常了不起的事情。标志着我国城乡结构、社会结构正在发生历史性变化。也标志着城镇化发展进入到了新阶段。展望未来，随着现代化进程的推进，我国城镇化发展面临新的历史机遇。展现出良好的发展前景。
    一、我国城镇化仍将加快发展
    改革开放30多年来。我国城镇化发展大体经历了两个阶段：一是上世纪70年代末到90年代初，为适应市场经济发展要求。国家逐步放宽了对农村劳动力流动的限制。许多农民离开土地寻找新的生计。一部分农民“离土不离乡。进厂不进城”。在本地从事非农产业：一部分农民走进城市，成为建设城市、服务城市的新生力量。城镇化进入“乡镇企业带动”的发展阶段。二是上世纪90年代中期至今。为适应农村富余劳动力大规模跨地区流动，中央提出逐步改革户籍管理制度，允许农民进入城镇务工经商，户籍制度的壁垒开始打破：之后又提出。在城市有稳定就业和住所的农业人口可按当地规定在就业地或居住地登记户籍。随着国民经济持续快速增长。大量农村富余劳动力涌人城市就业，城镇化进入“流动就业推动”的发展阶段。
    从国际经验看。一个国家或地区人均GDP超过1000美元，城镇化率超过30010。表明城镇化进入到了加快发展的阶段。目前，我国人均GDP超过了5400美元。城镇化率超过50%。按照这一标准，我国城镇化正处于加快发展阶段。
    从未来一段时期看，虽然目前我国经济面临一些困难，但经济运行和通货膨胀率都保持在预期变化区间内。随着宏观调控措施的进一步落实，可以预期，我国经济仍将保持平稳增长态势。预计到2015年。我国城镇化率将达到55%;到2020年，可达到60%左右。即从2011年到2020年。我国城镇化率增幅将达到近10个百分点，城镇化水平稳步运行在30%到70%的快速发展区间。并且，随着经济社会的发展。非农产业的推进，城乡区域差距的缩小。我国城镇化发展动力将进一步增强。
    二、我国城镇化发展方式将加快转变
    改革开放以来。我国城镇化快速发展，城镇化率由18%提高到50010以上，但发展方式粗放，发展质量不高。一是城镇建设过度扩张。在城镇化开发中，部分地区盲目扩大建设规模，低密度开发，分散型建设。2000年—2010年，我国城市建成区面积增长78.5%。但同期城镇人口只增长46.1%。土地城镇化远快于人口城镇化，土地利用率低。二是城市常住人口过快增长。大量农民工进城务工。使城市常住人口不断上升。北京市城市总体规划提出。到2020年人口控制在1800万人，但目前常住人口已经突破2000万人。2000年—2010年，我国城市常住人口与户籍人口增长速度差从10.5个百分点扩大到15.8个百分点。由于常住人口增长远快于户籍人口，城市管理压力加大。三是城市基本公共服务差距拉大。在6.9-tL城镇人口中，有1/3是没有在城镇落户的外来务工人员，他们难以享受就业地的基本公共服务，劳动合同签订率和参加社会保险的比率低，医疗、养老及子女教育等问题难以解决。而当地居民享有的基本公共服务远高于流动人口，城市形成了新的二元结构。
    目前。单纯依靠粗放式消耗土地资源、大规模农村富余劳动力廉价供给和依靠非均等化公共服务压低成本推进城镇化快速发展的模式，已经越来越难以为继。因此，必须加快转变城镇化发展方式，推进城镇化可持续发展。
    三、我国城镇化战略格局将加快构建
    我国的国土空间有两大特点：一是平原面积少,60%左右的空间是山地和高原。二是国土生态脆弱。轻度脆弱以上的国土面积占全国陆地总面积的55%。因此，我国国土虽大，但适宜工业化和城市化开发的土地并不多。如果再留足必须保护的耕地面积和已有的建设空间，可供开发利用的空间就更少。可见，推进城镇化健康发展，必须科学合理安排空间布局。
    然而，我国城镇化空间形态存在一些不平衡。一是空间布局不合理。东部地区城镇密集，人口与资源矛盾突出，而中、西部地区城镇发展潜力尚未充分发挥。2010年东部地区城镇化率平均达到60%,而中部、西部地区城镇化率平均只有45 010和41%。城镇空间分布的不合理，导致人口大规模流动、资源大跨度调运，既增加了社会成本。也加剧了人口、资源、环境之间的矛盾。二是空间利用不合理。工业用地偏多，农业用地和生态用地偏紧。全国独立工矿区、各级各类开发区合计约5万平方公里。远高于同等发展水平国家的工业用地面积。三是生态环境总体恶化。随着工业化、城镇化开发的深入，森林、草原、绿地面积越来越小，城市内部可供人们休闲健身的绿色空间不足，大气污染、交通拥堵现象严重。这些问题都制约着城镇化的健康发展。
    促进城镇化可持续发展，必须规范空间秩序，调整空间结构，科学构建城市化战略格局。2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》。该规划提出，把经济发达、人口密集、资源环境问题突出的地区划分为优化开发区域：把发展潜力大、集聚经济条件好、资源环境承载能力强的地区划分为重点开发区域：把农产品主产区和重点生态功能区划分为限制开发区：把依法设立的各类保护区划分为禁止开发区域。同时，在战略层面上构建以“两横三纵”为主体的城市化战略格局。这一战略格局是：以亚欧大陆桥中国段和长江沿线为两个横轴，以沿海、京哈京广线和包昆线为三个纵轴。以国家优化开发和重点开发的城市化地区为支撑。以这些轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略区域。通过构建这一战略格局。促进产业集中布局、人口聚集居住、城镇密集分布。
    未来一段时期，我国将优化提升京津冀、长三角和珠三角三大城市群，逐步打造东部地区更具国际影响力的城市群：在中西部资源环境承载能力较强的地区，加快培育具有较强经济基础和带动能力的新的城市群，促进经济增长和城镇布局由东向西、由南向北梯次拓展。同时，积极挖掘现有中小城市的发展潜力，优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市。有重点地发展小城镇。可以预期。“两横三纵”城市化战略格局的形成。必将为我国的城市发展带来重要历史机遇。
    四、促进城镇化健康发展的体制机制将加快完善
    我国城镇化进程中存在的问题，一定程度与体制不健全和机制不完善有关。从土地城镇化看。推进城镇化需要占用大量土地。而目前在土地征用方面还存在一些制度障碍，部分农村居民的土地财产权利受到侵犯。从人口城镇化看。2亿多进城务工的农民工。没有城市居民的身份，不能融入所在的城市，也不能享受市民待遇。在城市中形成了一个新的特殊群体。若管理不当会形成新的社会问题。
    党的十六届三中全会提出。到2020年，我国将建成完善的社会主义市场经济体制。从现在起到2020年，已不到10年时间，随着改革的深化，促进城镇化健康发展的体制机制也将不断改革和创新。
    改革的主要任务：一是推进土地制度改革。完善农村集体土地征用补偿办法，提高征地补偿标准。让农民真正享受到承包地和宅基地带来的财产权益。建立城乡统一的土地交易市场，促进农村集体土地的公平流转，使农村集体土地出让与国有土地出让同权同价。二是积极推进户籍制度改革。逐步分离户籍制与福利待遇的联系，逐步把有稳定劳动关系并在城市居住一定年限的农民工及其家属转为城市居民，让更多的农村转移人口。特别是新生代的农民更好地融入城市。三是积极推进基本公共服务均等化。促进农村转移人口在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、医疗服务、住房租购等方面与城市居民享有同等权益。
    此外，还要深化财税、金融、投资、社会管理、行政体制等方面的改革，不断探索中国特色城镇化健康发展的体制和机制。可以预期，随着改革的不断深化，城镇化健康发展的体制环境将更加宽松。必将为我国的城市发展带来重要历史机遇。